优化行政审批流程提高行政效能研究报告 (2017-02-05)
《政府法制研究》2016年第12期（总第292期）
优化行政审批流程提高行政效能研究报告
● 闵行区行政审批制度改革已取得多方面进展，相对集中行政审批、并联审批、重大项目“绿色通道”、“代办服务”、“告知承诺”、“项目挂号服务”等多项审批服务举措取得积极成效。但还面临以下主要问题与困难：行政审批部门的工作人员思想认识上还存在较大差距；行政审批的体制机制尚未完全理顺；相关法律规定存在滞后性与不协调的问题。
● 优化行政审批流程的对策建议：不断提高行政审批工作人员的思想认识水平和执行力；以政府投资建设项目为突破口，进一步优化行政审批流程；以建造区行政服务中心为契机，推进审批事项标准化建设；全面梳理评估服务机构，加大中介服务的引导与规范；推进社会共治，强化事中事后监管。
● 进一步推进行政效能建设的对策建议：强化行政审批工作的责任意识、服务意识和效率意识，提高行政效能；强化对行政审批工作人员的培训，提高其业务素质；明确评估指标和方法，建立审批机关的效能评估和效能考核制度；加强效能建设管理部门及相关部门的效能监督。
《政府法制研究》
2016年第12期（总第292期）
编委会主任：刘 平
编委会副主任：王天品
编委：陈素萍 陈书笋 史莉莉 王松林 赵如松 刘 莹
地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所
邮编：200021
电话：（021）63840988×1923
传真：（021）63869128
印刷：上海华教印务有限公司
印刷日期：2016年12月31日
优化行政审批流程提高行政效能研究报告
课题组负责人：董新华
课题组成员：李平 王松林 朱永武 王天品 陈素萍 顾捷
执笔：王松林 朱永武 王天品 陈素萍 顾捷
经过多年来持续不断的行政审批制度改革，闵行区行政审批制度改革取得多方面进展，行政审批标准化建设不断推进，行政审批服务进一步延伸，行政审批效率进一步提高，行政管理重心从事前审批更多地的转向事中、事后监管。相对集中行政审批、并联审批、重大项目“绿色通道”、“代办服务”、“告知承诺”、“项目挂号服务”等多项审批服务举措取得较为积极的成效。但同时，随着改革的深入，行政审批工作中也暴露出诸多深层次的问题：区级层面深化推进改革面临法律障碍，改革空间越来越狭窄；行政审批的高效便民尚未到位，不少企业、个人仍有程序繁琐、办理拖延之感，企业、市民的满意度、获得感与改革的目标还有一定的差距；不少审批部门仍未摆脱倾向于采取事前、直接、强制、单方管理手段的窠臼。疏于事后监管，甚至少数行政审批部门以“备案”为名变相实施审批等现象仍有发生；行政审批还缺乏全区统一的数据交换平台等。这些问题的产生，既有体制机制也有法制原因。为此，根据闵行区委做好2016年度区委常委会重要议题——《坚持从严治党，加强干部队伍思想作风建设》专题研究工作“1 1 6”总体步骤的安排，闵行区编委办联合上海市行政法制研究所组成课题组，对“优化行政审批流程提高行政效能”开展专题研究。其目的，是要通过本课题的研究，进一步转变政府机关工作人员的工作作风，提高政府行政效能，提升政府的公信力和形象。
本课题的研究定位：一是对闵行区近几年来在行政审批制度改革方面的实践做法进行梳理与评估；二是对闵行区行政审批实践中存在的问题进行分析，并寻找对策建议。三是提高审批工作人员素质，提升行政效能。
一、闵行区审批改革的主要做法与效能情况
（一）行政审批制度改革主要情况
闵行是本市最早开展行政审批制度改革的区县之一。经过多年的努力，审批改革效果明显。近些年来，闵行区加大审改力度，主要采取了以下具体措施：
1、多次取消和调整行政审批事项，目前实施的有522项。按照国家和本市要求，不断清理在本区实施的行政审批事项。2015年，对本区涉及的行政审批事项进行了5次清理，截至12月底，全区共取消和调整行政审批88项，其中取消35项，调整53项。目前，本区各行政审批部门实施的审批事项共522项。
2、对于涉及多部门且有关联性的审批事项，实施并联审批。实行由一个部门牵头，统一受理申请、相关部门同步审批、牵头部门汇总反馈审批结果。对于部门之间互为前置相互制约的，由牵头部门协调，以区政府文件或会议纪要为依据，实施先行受理、先行审查，申请人可先行开展项目前期工作。这一方式原集中于企业登记和建设项目的审批。2011年建设工程并联审批开始试运行，2012年产业项目审批流程实行并联审批。2013年对内资企业设立登记、外资企业设立审批、建设工程的并联审批作出规范。随着企业登记“先照后证”、“证照分离”改革的推进，目前主要运用于建设工程、产业项目的审批。
3、对于可以通过事后监管纠正且不会产生严重后果的事项，推行告知承诺。对于不涉及公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全的事项，对通过事后监管能够纠正并且不会产生严重后果的事项，实行告知承诺。审批部门一次告知其审批条件和所需材料，申请人作出书面承诺，审批部门作出审批决定并在后续环节中对其承诺事项进行监管。
4、加强和规范区行政服务中心建设,推进行政审批的集中办理。为方便相对人办事，2000年成立了闵行区证照办理中心，不断推进行政审批“两集中、两到位”。目前，区政府涉及行政审批的38个部门中有19个部门已入驻证照办理中心，其中9个部门的审批科室同步入驻，实行受办一体化操作。推进区行政服务中心“1 3”中心建设，对南部分中心建设明确了功能定位、入驻部门、入驻事项。从2015年10月8日至2016年3月31日，区证照办理中心受理行政审批和公共服务事项351198件（其中，即办事项236005件、承诺事项115193件），承诺事项办结68297件，提供数字证书服务13964件，办结率达90.6%。此外，日均提供咨询服务1726件。
5、对于需要评估评审的事项，通过公开目录等方式加强规范。主要包括三方面措施：目录管理，对于要增加评估评审事项的，必须依法进行登记备案列入目录后，方能予以实施；凡未进入目录者，一律不得要求申请人进行评估、评审。落实本市《关于行政审批评估评审技术服务机构与政府部门实行脱钩改制的实施意见》，参照《上海市行政审批评估评审目录》，我区对各部门举办、兴办、管理或挂靠的事业单位进行了摸底。标准管理。对于行政相对人能够自主决定的评估评审，行业组织或者中介机构能够自律管理的评估评审，予以取消，通过标准进行管理。分类管理，根据项目的性质、规模或危害程度，采用登记表、报告表、报告书等形式，实施差异化评估评审。
6、对于所有保留的行政审批事项，实施目录管理，要求编制和发布业务手册和办事指南。为推进审批事项的公开、透明、规范，本区于2010年发布《闵行区行政审批目录管理实施方案》，行政审批事项目录制度初步建立。2015年编制发布《闵行区行政审批事项目录》（2014版）。为规范审批流程，提高审批效率，2011年本区开始实施行政审批业务手册和办事指南的编制工作。业务手册为部门内部使用，作为具体的操作标准，减少自由裁量权。办事指南向社会公开，接受社会监督。2015年下发了《闵行区开展编制行政审批业务手册和办事指南工作的实施方案》，启动了新一轮编制工作，目前我区所有行政审批事项的编制率、发布率均达到100%。
7、推行审批代办等措施，提高审批服务质量。主要包括以下两个方面：一是推行审批代办制，在各镇、街道组建了代办服务机构，成立了代办服务队伍，按照“自愿、无偿”的原则，提供优质、高效、便捷的服务帮助。二是编制《闵行区节假日公共服务事项目录》，梳理各街镇和窗口部门涉及公民出入境、婚姻登记、各类保险、房产交易、卡证业务、社会保障等节假日公共服务事项，共计967项并会同市级目录一同下发至各窗口服务部门和街镇，并分发至各村（居）委。
8、开设绿色通道等措施，健全重大项目工作机制。针对本区重大项目事项的审批，采取系列措施：一是建立“重大项目绿色通道”制度，对列入我区年度重大项目推进计划的重大产业项目、重大政府投资项目和政府实事项目，统一发放“闵行区重大项目证”，实行优先办理，确保重大项目建设任务的完成。二是开设专窗，在中心开设“产业项目联合审批专窗”，由各牵头部门组织协调联合办理，为申请人提供咨询服务，协助申请人办理相关手续。三是建立专项监督考核机制。区审改部门会同区监察局、区政府督查室制定了产业项目行政审批监督实施意见，对监督范围、内容、方式及结果运用等方面，进一步予以明确。
（二）开展机关效能考核和评估
1、通过多种方式，开展审批改革督查工作。一是开展专项督查。对网上审批事项公开情况、业务手册、办事指南和申请表格下载等情况、行政审批证件办理情况等进行专项督查。二是开展联合督查。对执行《上海市行政审批申请接收管理办法》的贯彻落实情况进行联合督查。对于审批服务回复超时等情况，会同相关部门开展联合调查，并以审改专报形式在全区进行通报。三是开展现场督查。为提高联合会审的实效，安排专人列席规土局牵头的建设工程并联征询会议和区经委牵头的“三委一局”项目评审会，加大对审改工作的监督检查力度。四是开展随机抽查。根据市统一部署安排，我区开展推广随机抽查规范事中事后监管工作，对区各审批职能部门目前正在实施的抽查事项进行全面梳理，建立抽查事项目录管理制度。本区共涉及39个部门，除个别市条线尚未统一外，已有16家部门上报抽查事项共计76项。
2、开展效能考核。根据市政府相关文件精神，将政府效能建设职能由原先的区监察局划转至区编委办，及时调整了闵行区行政效能建设领导小组，健全了效能建设工作联系机制。着眼加强对区级机关的监督，促进机关强化内部管理和自身建设，不断改进工作作风。根据区考核办总体计划安排，按照“简便、实用、有效”原则，制定发布《2015年度闵行区机关效能满意度测评实施方案》，对区级60家部门开展机关效能满意度测评，形成测评总报告和各部门分报告。
3、依托第三方中介机构开展调查，实施满意度评估，结果显示，受访企业对改革成效总体评价满意度较高。据2015年委托的第三方调查机构国家统计局闵行调查队显示，对于闵行区政府各项行政审批制度改革的成效，全部受访企业均表示较为满意，其中，32.6%的企业表示“非常满意”，37.0%的企业表示“比较满意”，30.4%的企业表示“基本满意”。95.7%的受访企业认为，这两年企业涉及到行政审批方面的营商环境有所改善，而63.0%的企业认为，上海推动行政审批制度改革等措施使企业切实得到了实惠。具体来看，受访企业对于近三年来，行政审批流程规范、事项公开、审批时间、便捷程度、审批环节、创新程度、项目数量等七个方面的评价满意度均达50%以上。其中，受访企业对于行政审批流程的规范性（满意度89.1%）、行政审批环节（满意度76.1%）、行政审批事项的公开透明程度（满意度73.9%）满意度较高，对行政审批项目数量（满意度52.0%）的满意度稍低。座谈会中，大多数企业反映，行政审批制度改革后，企业很多常规审批事项实现了“一站式”便捷办理，但建设项目的行政审批依然较为繁琐。
二、面临的主要问题与困难
因行政审批制度改革方案所确定的各项任务基本做到了有序推进，故闵行区行政审批制度改革取得了上述有目共睹的成效。按照中央和上海市的要求，下一阶段深化行政审批制度改革，要从改革实践中存在的问题和难题入手。目前，闵行区在优化行政审批流程、提高行政审批效能中面临的主要问题与困难，课题组认为，大致可以概括为以下三个方面：
（一）思想认识还存在较大的差距
行政审批制度改革，是政府职能转变、提高行政效能、建设服务政府的重要举措。但是，由于部分领导干部和具体工作人员对行政审批制度改革的目的与初衷存在理解与认识上的偏差，从而对行政审批制度改革，尤其是对行政审批效能的提高产生了一定的负面影响。
1、不敢作为、不想作为的心态较为普遍。行政审批制度改革，既需要主动作为、勇于创新、善于突破的探索精神，又需要谨思慎行、敢于担当、不怕风险的责任意识。这两方面需求的内在矛盾性，导致各级行政审批主体更乐于被动地承担改革举措的具体执行者，而不愿意主动扮演改革举措的倡导者。在具体工作实践中，当改革举措与责任风险并存时，审批部门和审批者更多地是考虑自身责任问题，担心率先提出改革建议或实施改革设想，如果出现问题，会被追究“乱作为”的责任，形成一种对不合理的行政审批规定“不敢改”的心态。正是这种心态，弱化了行政审批主体在行政审批制度改革中的主动性和进取性，导致行政审批制度改革缺乏必要的内在动力。
2、管制思维的方式尚未完全转变。由于管制思维方式的影响，一些部门还不习惯放手让市场在资源配置中发挥决定，因此，实践中用审批的方式配置资源的情况还比较多。“玻璃门”、“弹簧门”在一定范围内仍然存在，一些领域和行业通过许可证制度、核发执照、原材料管制等方式，限制新企业的进入。许多行政审批事项调整为备案之后，不但保留了很多前置性约束条件，而且在备案中大多需要进行实质性审查，而不是告知性备案和形式性审查。由于程序没有减少，有些事项的备案反而变得更加复杂，导致为行政相对人提供便利、加快市场准入的改革目的并没有真正实现。同时，审批中“搭便车”审批的现象还时有发生。
3、为行政相对人主动提供服务的意识还不是很强。调研中有部分企业表示，在行政审批制度改革中，企业并没有接到政策变动通知，到窗口办理相关手续时才知道政策要求有了新变化。再比如，各职能部门按照行政审批改革的要求都编制了行政审批办事指南，但是，调研中有部分企业反映，办事过程中没有从有效途径获得明确的办事指南，基本都遇到工作人员不同、答复也不同的情况。
4、对提高行政效率的重视程度不够。推行“两集中、三到位”的目的，是为了方便行政相对人，提高审批效率。但是，目前，与产业项目审批密切相关的“三委两局”审批科室入驻证照中心的程度并不完全相同，个别单位把证照中心窗口当成单位“收发室”或“咨询台”的想法还存在，从而导致审批地点、审批方式、管理形式虽然改变了，但实质授权还不到位，个别窗口还存在只能受理不能办理，或现场办理能力不高等影响审批效率的情况。
（二）体制机制建设尚未完全理顺
行政审批制度是一个上下关联、左右联系的复杂系统，需要上下左右整体协同推进。但是，由于顶层设计不足，在推进行政审批改革过程中，因体制与机制建设尚未完全理顺，而影响到区县政府及其职能部门进一步深化改革的情况还较多。
1、下放到区县层面的行政审批事项不配套。由于中央和市政府职能部门改革的重点、节奏、顺序不尽相同，各职能部门间存在追求数量和各自为战的情况，导致区县政府职能部门之间、条块之间不同步、不衔接的问题。比如，目前取消和调整的行政审批事项大部分是大项中的子项，一些审批事项到底包含多少子项，区县级政府难以完全清楚地掌握这个“底数”。调研中，部分企业还反映，部分职能部门设计的行政审批流程，往往只考虑属于自己部门的这段流程，没有与其他部门或地方政府那段流程衔接。在条块分割体制下，由于区相关部门各自都得执行上级主管部门的规定，使得区政府各部门之间的协调难以实质性解决行政审批制度改革中的这一问题。
2、行政审批评估评审中介服务存在集中性垄断问题。许多行政审批都会涉及到评估评审的中介行为。评估评审行为的效率，直接影响到其后的行政审批流程和效率。目前，与审批有关的评估评审等中介服务的现状是：“红顶中介”集中垄断或相对垄断，行政相对人自主选择的权利基本被剥夺。评估评审耗时长、收费高，是企业对行政审批改革成效感受度不高的重要原因之一。比如，建设工程方案审批必须有行业评估文件，从行业中介召集相关专家召开评审会到最终出报告，一般至少需要2个月的时间。对于企业而言，这个时间拖得太长。类似的还有发改委、防汛、防雷、交通评估的中介评估机构也比较少，集中在几家，收费标准相对较高。
3、网上审批平台不兼容。虽然本市已经建成统一网上行政审批平台，闵行区也在全市率先建成区级网上行政审批平台，但是，由于大部分审批部门的业务系统都是市条线统一开发，在区层面目前还无法实现互联互通。由于数据不能共享，导致平台实用性偏低，网上审批事项的材料递交形成“双轨制”，即申请者在网上递交电子材料的同时仍需到窗口递交纸质材料。
4、事中事后监管出现改革中的“空窗期”。行政审批制度改革要求在精减行政审批事项的同时加强事中事后监管。但是，在行政审批改革过程中，加强事中事后监管往往难以做到与减少、调整行政审批事项同步推进，一定程度上会出现事中事后监管“空窗期”。
（三）相关法律规定存在滞后性与不协调的问题
法律的稳定性，使法律的具体规定往往滞后于动态改革的进程。在行政审批制度改革的具体实践中，区县政府及职能部门遇到的应该改、想改、却又无法改的“天花板”困境，有一部分缘于相关法律规定的滞后性与不协调。
1、相关法律规定没有及时调整。行政审批制度改革要求减少审批环节、精简审批条件。但是，由于现有法律规定，主要是行政法规、部门规章以及地方性法规，并没有按照改革的精神和要求及时进行修订。因此，按照相关法律规范的要求，有些事项的审批还存在审批环节多、前置要件多、重复材料多等问题。比如：有关工程建设项目的审批。
2、相关法律规定缺失。行政处罚、行政诉讼都有简易程序的规定，而有关行政审批的法律缺少简易程序的规定。实践中，资金投入量不大，风险很小的建设项目与需要投入上亿资金的工程建设项目的审批流程同样需要经过繁琐的审批程序。
3、相关法律规定之间不协调，主要是不同部门之间的规定相互矛盾。在行政审批改革中，这种情况不但让区县政府及其职能部门经常面临左右为难的困境，而且也给行政相对人留下政府部门相互推诿、缺少效率的负面形象。比如，道路项目在验收阶段，建设管理部门要求道路要养护要保洁，必须环评验收先通过，道路才能开通。但是，环保部门规定，道路必须先开通，且开通之后达到70%的流量，才能评估道路的环境是不是达到了当初环评的要求。再比如，在房地产项目工程规划阶段，档案馆依法需要先收取规划档案，而在房管部门备案时，房管部门依法又要求企业提交规划档案原件。企业只能找档案馆开具证明借原件，造成重复劳动。
三、浦东、徐汇行政审批改革的主要做法
审批改革中遇到的问题，并非闵行区特有。针对这些问题，兄弟区县在市委、市政府领导下继续深化推进行政审批改革。其中浦东、徐汇的做法值得关注。浦东新区近期备受关注的试点就是自今年４月１日起全面展开的“证照分离”改革。由于试点不断改善用户体验，企业的“获得感”正在逐步提高。随着经验的积累和推广，“证照分离”试点将为我国的商事制度改革探出新路。徐汇区通过顶层设计，对入驻行政服务中心行政审批事项进行并联、串联、减少和优化，也创新了很多行之有效的做法，相比之下，更符合上海目前的实际情况。闵行区在条件成熟时，可以结合本区实际，设计出符合自身发展的改革方案。
（一）浦东重点围绕商事制度开展审批改革
1、浦东“证照分离”改革模式成重头戏。2015年12月，国务院印发《关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》（以下简称《方案批复》），同意在上海市浦东新区开展“证照分离”改革试点，116项行政许可事项将按5种类型进行分类改革。试点采取分类推进的方式，从与企业经营活动密切相关的行政许可事项中，选择116项行政许可事项先行开展改革试验，其中“证照分离”改革是一项重头戏，对新区进行全覆盖、全方位改革。《方案批复》要求上海一定要抓住改革的有利时机，为全国面上商事制度创新提供经验。在事中事后监管方面，浦东要率先形成体系和建立框架。
浦东“证照分离”改革模式分成五类：一是取消审批。包括设立可录光盘生产企业审批等10项行政许可事项；二是取消审批，改为备案。包括加工贸易合同审批等6项行政许可事项；三是简化审批，实行告知承诺制。包括机动车维修经营许可等26项行政许可事项；四是提高审批的透明度和可预期性。包括会计师事务所及其分支机构设立审批等41项行政许可事项；五是对涉及公共安全等特定活动，加强市场准入管理。包括设立经营性互联网文化单位审批等33项行政许可事项。在五类改革中，前两类共16项事项涉及取消审批，需要等待上海市及国家层面修改相关法律，并在修法后一周内实行。目前实行的“证照分离”改革只涉及100项行政许可，其中属于市级事权的58项，属于区级事权的42项。[1]
此次“证照分离”改革，也被认为是商事制度改革的第三个阶段。此前第一个阶段，是指在上海自由贸易试验区设立之初，降低企业准入门槛，实行注册资本认缴制，取消最低注册资本。该举措已经适时在全国推广。第二个阶段，则是进一步明确了商事主体权利，把商事主体和经营主体分离。上海自贸区已于2015年1月率先推出了“先照后证”的12项改革措施，此后也已在全国推广。
2、浦东“扁平化”审批体制创新。2014年10月，浦东推行了扁平化行政审批体制改革，主要集中在建立区域审批服务平台、下放行政审批权限、开展综合审批服务模式改革三个方面，制订了《浦东新区扁平化行政审批体制改革实施方案》。审批服务平台是搭载审批权限下放的重要环节。区级审批、区域审批、街镇审批的三级服务平台，结合审批流程再造，打造了一个高效便捷的扁平化行政审批体制。目前，区级审批和街镇审批两大平台已经成熟。在区域审批方面，《方案》计划先行启动陆家嘴管委会、金桥管委会、张江管委会、世博地区办和自贸区委员会等“4 1”区域的改革，建立第一批区域审批服务平台，启用以后，扁平化审批服务体制格局和下放事项目录逐渐形成。相应的审批事项从242项减少到204项，配套的网上联合审批系统也正式运行。
（二）徐汇以行政服务中心建设为抓手推进审批改革
1、“模糊兜底条款”改成“特别程序材料”，行政透明。行政审批窗口多个科室集聚在一个大厅、实现一口受理，几百名机关工作人员“下沉”行政服务中心，直接接待办事企业和居民。这些措施的确方便了行政当事人，但问题仍存在：审批告知单上“需要提交的其他相关材料”这类“模糊兜底条款”，让企业和市民感到一头雾水；涉及多部门审批事项，各部门流程设置以自我为中心，出现职能交叉现象。相关材料告知模糊，是给行政审批操作留有空间。从行政公开透明来讲，不应该留这样的条款。徐汇区灯光广告管理所对这条兜底的“权力规则”实施改革。遇到属于行政许可范围外的灯光广告申请，可启动特别程序，将以前的“相关材料”改为具体的“特别程序材料”，使模糊的“相关材料”有了较明确的界定。
2、以项目需要来开设窗口，遇事现场会商。徐汇区政府通过顶层设计，将入驻行政服务中心行政审批事项进行并联、串联、减少和优化。市容绿化局和市场监管局还创造了“一窗两席”的设置，打破以往行政框架，以项目需要来开设窗口，推行户外广告审批“一次收件，一次发证”模式，这在全市尚属首创。[2]日常审批过程中，遇到新问题、新矛盾，有关部门可以到大厅里设置的会商室，就具体问题现场会商，实现“前台受理，后台协调，现场解决问题”。
3、向办事群众公开显示红绿灯，监督公开。打通行政审批“最后一公里”，拆除体制的篱笆，基础在信息化建设，实现数据共享。在“互联网 政务”理念下，徐汇区行政服务中心还接入了12条专网和73个部门审批系统，实现信息互联互通。[3]在徐汇行政服务中心，大厅墙壁显示屏上公开显示了“红绿灯”，以前，办事群众只能看到绿灯，红灯只显示给领导看。据介绍，审批事项在时限内正常流转，绿灯亮；政府办事延迟就会亮红灯，以示警告。徐汇行政服务中心公开亮红灯，意在监督公开，提醒民众“有权直接催促办事部门”。
四、改革的主要思路
十八大报告指出，“要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”对此，闵行区各级党员领导干部在行政审批改革中，要坚持运用法治思维和法治方式，围绕制度落实、转变机关工作作风、提高公务人员综合素质为核心。行政审批制度改革的最终目标要遵循便民原则，在提高办事效率，提供优质服务的目标指导和示范下，在不弱化政府监管职能的前提下，大力推进行政审批流程的优化和创新。具体来说，要坚持以下三个思维：
（一）创新改革思维
新一届中央政府成立后，将加快转变职能、简政放权作为新一届政府开门的第一件大事。李克强总理对深化行政审批制度改革多次提出高要求新要求。2015年3月，杨雄市长专题强调，要把握中央的三个“新要求”，即审改的要求越来越高、依法审批要求越来越高、放管结合要求越来越高；突出四个重点，也就是推行“三张清单”制度、进一步取消和调整审批事项、加强事中事后监管以及加大力度建设政府效能。对此，闵行区要在法制的框架范围内，及时消化国家、市级层面的改革措施，对接浦东自贸区的审批经验，及时将审批改革措施落地。行政审批制度改革，既需要行政审批主体发挥主动作为、积极探索、善于突破的勇于改革精神，又要有敢于担当的精神。
（二）坚持服务思维
法治思维其实也是一种“公仆”思维，即以服务型政府为其实现目标。[4]行政审批部门及其工作人员要树立服务意识，完善一次性告知制、首问负责制、牵头部门负责制等制度。在对政府投资重大项目审批方面，审批部门主动对接企业，将服务前移，主动跨前一步，取得了一定的成效，这些做法有待总结推广。如继续推进和完善政府投资重大项目审批的“绿色通道”、“代办服务”、“告知承诺”等；归并统一区级层面审批数据交换平台；通过互联网移动终端技术，推出“项目挂号服务”、“网上预约”等方式，减少申请人在服务大厅的等候时间，进一步方便申请人。加大对审批申请人的咨询向导服务。
（三）守住底线思维
课题组认为，目前行政审批制度改革继续大规模地精简减少审批项目的空间已经日渐趋小，而要进一步提高审批效率、缩短审批时限，只能在流程优化上再做文章，但监管部门必须心里有底，而不是盲目地为缩短而缩短，忽视了底线思维。党员领导干部必须牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰的原则。进一步完善科长、分管领导、主管领导三级审批体制，彻底杜绝审批中任何涉及吃、喝、卡、拿等的腐败现象。此外，底线思维还包括安全思维、法律思维和程序思维。以政府投资项目审批为例，必须坚守安全底线，项目审批不能触碰到安全底线。涉及各个行政审批部门的审批主体，在流程上可以并联、串联，实行告知承诺等方式，但必须守住施工许可证最后一道关，也就是说在施工许可证办出前，环保、征地等其他审批流程必须已经走完，同时，法律法规规定的程序底线亦不能突破，法律法规规定该走的流程不能省略。
五、优化行政审批流程的对策建议
课题组认为，在严格落实执行现有改革方案和具体改革举措的基础上，应当以提高各级领导干部和具体工作人员的思想认识水平和执行力为切入点，以提高行政审批的效能为重点，让改革举措真正落地，从而最大限度地提高企业、市民的满意度、获得感，不断缩短与改革目标的差距。
（一）不断提高各级党员干部的思想认识水平和执行力
排除体制机制法制层面的原因，行政审批效能不高的另一个主要原因应当是人的因素。在一切工作中，归根结底发挥重要作用、甚至起到决定作用的因素都是人的因素。在推进行政审批制度改革中，闵行区亟需加强的“软件”建设，主要是指加强各级领导干部及具体工作人员对行政审批制度改革的思想认识及执行力。
1、对于具有决策权的区委、区政府来说，需要具备战略眼光、创新意识和法治思维。区既要贯彻执行国务院及市政府有关行政审批制度改革的精神要求，又要正确处理好改革与法治关系在本区的具体化、复杂化的问题。在作出与行政审批改革有关的决策和执行决策中，做到不偏离法治的轨道和大方向，同时，又需要培育创新思维，能够从新的视角看问题，能够在法治的框架下进行改革、突破、创新，从而既推动本区行政审批制度改革的进程，又不影响本区经济社会的有序正常发展。
2、对于作为执行层的区政府及其职能部门来说，要作好指导和规范工作，提高部门执行力。主要是指能够正常理解和执行行政审批制度改革的有关精神与政策要求。对于既有的不合理规定，要为审改决策者寻找一条既不改变既定不合理规定、又能一定程度上解决问题的路径。能够结合本单位、本部门的实际情况，通过集中培训、实地指导、典型案例分析等途径，将这些精神与政策要求准确有效地传递给具体工作人员。
3、对于基层领导干部和具体工作人员，增强服务意识，提高服务能力和水平。具体实施审批的工作人员，要不断提高审批服务意识，能够不折不扣地将有关改革精神与政策要求贯彻落实到日常工作之中的意识与能力。
（二）以政府投资建设项目为突破口，进一步优化行政审批流程
经过多年的改革探索，目前建设项目的审批时限大幅压缩。产业项目审批时间从法定的578天压缩到179天左右，缩减三分之二以上，但是由于不包括评估评审等时间，实际办理时间仍然相当长。在对企业满意度评价时，对建设项目审批周期长仍有较大意见。需要采取多种途径和方法，重点解决建设项目行政审批中存在的审批环节多、重复材料多、审批耗时长等突出问题，并以点带面地优化其他行政审批事项的流程。
1、由区发展改革委牵头，简化立项、可行性研究的前期审批程序
一是优化可行性研究报告审批。在可行性研究报告审批阶段，对于上报项目有部分要件不全的，如不涉及“底线管理”（生态安全、城市安全、节能减排等方面），原则上先予以受理，同步告知项目单位抓紧补办。可行性研究报告审批同步委托评估，项目已获得规划选址意见书的前提下，可先委托咨询评估。其中，投资额5000万元以下的项目，原则上采取专家评估论证的简易方式进行。
二是实行简易审批程序。对于城市维护类项目参照固定资产投资项目管理，可实行简易审批程序，即合并审批项目建议书及可行性研究报告。对于由各街道实施的小额项目（投资200万元以下）经街道主任行政办公会通过后，即可进入政府采购等后续程序，同步报区发展改革委并联立项，加快项目实施。
三是缩短审批时限。在现有立项审批时限自正式受理起20个工作日内办结的基础上，时限缩短一半，即在10个工作日内办结。
四是加强咨询评估工作。区发展改革委会同各行业主管部门及项目建设单位，探索对咨询评估机构的文本编制、评估等工作进行检查评比，重点检查工作质量、工作效率等情况。建立咨询评估机构“短名单”制度，优先选择评估机构。
2、以施工许可证发放为底线，其他相关审批事项实施全程并联审批
一是区规土局牵头优化实施规划设计方案的审批。可行性研究报告完成批复后，由区招标办同步启动设计、勘察招标工作；区规土局、区人保局同步办理同地规划许可证、供地批文、征地包干、劳动力安置工作；区规土局实施建设用地审批，同时牵头组织规划设计方案征询，形成批复意见。
二是区建管委牵头优化实施初步设计方案的审批。规划设计方案完成批复后，区建管委牵头组织初步设计方案征询及评审。初步设计征询及总体设计征询提前预审，设计方案批复尚在规土部门内部流转发文时，可提前进行初步设计或总体设计预征询。优化相关部门征询中有关绿化指标、民防工程、环境评价的审批程序。优化初步设计技术经济评审，建设单位已按各个部门意见落实在初步设计中，但设计方案批复尚在规土部门内部流转发文的，可提前进行初步设计技术经济预评审。完成初步设计方案批复后，区建管委负责联系施工图审图，取得审图意见。
三是区建管委牵头实施施工许可证的审批。取得施工图审图意见后，由区规土局发放工程规划许可证，区招标办受理并完成施工、监理招标。最后，由区建管委发放施工许可证。
四是在具体操作上，进一步优化联合会审制度。区发改委、区经委、区建管委、区规土局、区环保局等各相关部门，根据各环节的审批要求，明确会议召集部门，确定相关会审单位，召开联审会议。尽可能精简会审后审批程序和缩短审批时限，达到联合会审预期成效。
（三）以建造区行政服务中心为契机，推进审批事项标准化建设
随着公共服务功能的不断扩大，建设便捷、高效、集中化的“一门式”行政服务中心，已成为各地建设服务政府的一大举措。
1、加快“1 3”行政服务中心建设。闵行区现有的证照办理中心由于难以满足区域公共服务需要，建造新的区行政服务中心已列为区委区政府重要议事日程。加快推进区行政服务中心南部分中心的功能入驻工作，在企业服务、科技创新和人才服务等窗口的基础上，增加投资和建设窗口入驻运行。加快推进“大浦江”地区分中心建设，争取2016年年底基本建成，在全区形成行政服务格局，营造良好的企业投资发展环境，为区域经济发展提供更加便捷高效的服务。
2、按照“应进则进”的原则，进一步推进审批事项相对集中。目前本区现有522项审批，进驻区证照服务中心的事项共有251项，约占50%，需要进一步加大事项进驻力度。除服务对象特定、服务事项较为敏感的审批部门和事项外，凡与企业密切相关的行政管理事项，包括行政审批、公共服务事项等，都应纳入行政服务中心办理。对于已经实施告知承诺的行政审批事项，原则上应当进驻行政服务中心。除了行政审批事项以外，区行政服务中心还应当承办部分涉及市民个人的行政服务事项，相关事业单位也可以入驻中心。双重管理部门和垂直管理部门的行政审批和公共服务事项，按照“便于工作、加强服务”的原则，适合依托行政服务中心集中办理的，也应当逐步予以纳入。
3、扩大“既受又理”范围，逐步实施受理和办理一体化操作。在窗口受理的基础上应当将审批科室入驻，其中6个部门的审批科室同步入驻。在已有9家部门受办一体的基础上，入驻行政服务中心的部门根据需要开设若干业务办理窗口，有些审批业务扩大的部门要增设业务窗口。
4、按照审批标准化要求，推进审批服务标准化工作。根据市编办、市审改办《关于认真做好行政服务中心视觉识别规范等三项地方标准贯彻落实工作的通知》，做好新中心建设《行政服务中心视觉识别规范》、《行政服务中心建设和运行管理规范》、《行政服务中心服务规范》三项地方标准的贯彻落实工作。
5、探索审批力量逐步下沉，优化配套服务便利措施。对于可以由镇、街道、莘庄工业园区行政机关初审、区级行政机关终审的行政审批事项，或者区和镇、街道行政机关共同审批的事项，区行政机关应当会同区审批改革部门，研究将行政审批终审权下放镇、街道、工业区办理。进一步优化投资项目和符合本区产业导向项目的审批流程。涉及投资项目的审批事项，应当进入投资项目跨部门协同办理平台和系统办理。对于本区产业导向企业设立登记的审批绿色通道措施。推动面向自然人的行政审批受理向街道和社区延伸，逐步实现申请人在街道和社区即可申请办理行政审批事项。
（四）整合和加强行政审批平台建设，利用网络平台方便百姓办事
推进跨部门协同办理平台的建设与应用，加强政务信息资源共享，不断拓展协同办理功能，简化办理材料、程序，优化办理流程。
1、明确牵头部门，整合各行政审批系统的数据交换及网络建设，统一数据标准和接口，推进政务信息资源交换平台的建设。在本区政务信息资源交换平台或者跨部门协同办理系统能够获得的本区行政审批部门出具的证照类文件（身份证明除外），行政审批部门应当通过政务信息资源交换平台获取，或者由跨部门协同办理平台予以推送，不得要求申请人提供。终审权不在本区的行政审批事项除外。
2、加大网上办事大厅建设力度，大力推进网上审批。行政审批部门实施行政审批，应当逐步纳入网上办事大厅集中办理，推进行政审批事项在网上全流程受理、审批、进度查询和反馈结果，涉及国家秘密等不适合网上办理的事项除外。行政审批结果应当公开，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。不适合网上办理的事项，由审批改革部门与服务机构共同审核确定，并依法制作不予网上办理事项清单，对外公布。
3、逐步开展移动审批平台建设，利用移动平台提供查询、预约服务。行政审批部门应当推行网上集中预受理和预审查，明确预审查完成的期限，并在收到预先申报的一个工作日内开始审核。行政审批部门可以通过网上预先申报为申请人提供服务和辅导，但不得因申请人未预先申报而不予受理其提出的行政审批申请。有条件的审批项目，可以探索移动平台受理、办理服务。
4、实施全过程记录，推行审批效能评估。一是行政审批部门应当从申请人递交材料起，记录行政审批的全过程，并制作纸质或者电子档案予以留存。二是对实施的行政审批事项数据进行统计，按照相关规定要求评估行政审批事项，并于每年定期通过闵行区政府门户网站向社会公布。三是区审批改革部门应当通过“12345”等平台建立收集市民意见建议的机制，及时向行政审批部门提出整改建议，督促整改；并会同区监察部门，对优化行政审批流程实施情况进行检查。发现未落实相关审批制度改革规定的，由区监察部门启动问责程序。
（五）全面梳理评估服务机构，加大中介服务的引导与规范
为压缩行政审批中评估评审的时间，提高评估评审的效率，抓紧落实《上海市人民政府办公厅关于本市行政审批评估评审技术服务机构与政府部门实行脱钩改制的实施意见》（沪府发〔2015〕80号）以及《关于抓紧做好列入脱钩改制清理范围的行政审批评估评审技术服务机构清单上报工作的通知》（沪审改办〔2015〕87号）两个文件。
1、全面梳理评估评审机构。要对本区各种从事评估评审的社会组织、企业、技术服务机构进行梳理，理清主管、托管、挂靠的部门、单位名称和所属关系，形成本区行政审批评估评审技术服务机构和服务项目清单。公布保留的行政审批评估评审目录和评估评审技术服务机构目录，并开展动态清理。推进脱钩改制，进一步规范评估评审技术服务工作。
2、评估评审项目要有规章以上的依据。行政审批部门可以根据法律、法规、规章规定，将行政审批的部分技术性审查环节，通过委托或者购买服务形式，交由中介机构或者其他组织承担。但委托或者购买服务不改变行政审批的实施主体和责任主体，不得延长审批时间或者增加审批环节。对于依法已经中介组织审查的行政审批材料，区行政审批部门不再重复审查。除法律、法规、规章外，区行政审批部门不得要求申请人委托中介组织开展服务，不得要求申请人提供相关中介服务材料。不得将一项中介服务拆分为多个环节。
3、具有监管职责的部门应当加强对中介组织的管理。制定完善中介服务的规范和标准，规范中介组织及其从业人员的执业行为，发现其有违法违规或不当审查情形的，依法处理，并记入本市信用信息系统。
4、推动评估评审机构行业协会的建立及作用发挥。鼓励行业协会制订行规行约和行业内争议处理规则，制定发布社会团体标准。支持行业协会监督会员遵守行业自律规范、公约和职业道德准则，对违反章程或者行规行约、损害行业整体形象的会员，采取相应的行业自律措施。
（六）推进社会共治，强化事中事后监管
规范行政审批行为，必须加强行政审批事项的事中事后监管，形成横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制，需要充分发挥政府部门、行业协会、市场主体等各方面力量，建立行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的事中事后监管体制。事中事后监管是一项系统工程，近期需要抓紧做好以下几方面工作：
1、区各审批部门要及早编制监管方案。按照《上海市相关行业、领域、市场事中事后监管工作方案清单》（沪审改办发[2016]1号）通知精神，结合本区实际，各行政审批部门要编制相关行业、领域、市场事中事后监管工作方案，并报区审批改革部门备案。
2、严格实施事中现场勘查核查。法律、法规、规章规定行政审批需要进行现场勘查核查的，区各行政审批部门应当明确现场勘查核查的操作程序和勘查标准。现场勘查核查未能通过的，勘查核查人员应当向申请人出具文书，一次性列明未能通过的原因。
3、充分利用公共信用信息系统。申请人应当对申报内容和提交材料的真实性负责，并应当保证其申请持续满足法律、法规、规章的要求。申请人提供虚假证明材料、隐瞒情况或者弄虚作假，骗取行政审批的，行政审批部门应当按照规定给予行政处罚，并记入本市公共信用信息系统。
4、落实双随机检查制度。建立健全市场主体名录库和执法检查人员名录库，通过摇号等方式，从市场主体名录库中随机抽取检查对象，从执法检查人员名录库中随机选派执法检查人员。对“双随机”抽查做到全程留痕，实现责任可追溯。根据闵行区经济社会发展和监管领域实际情况，合理确定随机抽查的比例和频次。对抽查发现的违法违规行为，依法依规加大惩处力度，形成有效震慑，增强市场主体守法的自觉性。抽查情况及查处结果及时向社会公布，接受社会监督。
5、运用大数据实行“互联网 监管”的监管模式。加快部门之间、上下之间信息资源的开放共享、互联互通，逐步建立智能监管的区政府信息共享平台。依托信息共享平台，整合监管资源，推动全程动态监管，提高联合监管和协同服务的效能。探索建立监管信息动态预警机制，逐步实现不同信息共享单位间监管信息的关联比对、异动监测等动态预警。
6、加大公共信息资源开放，强化分类监管。严格落实企业年报制度，形成企业自律机制。继续深化信用分类监管，提高专业监管力度。推进公共信息资源开放共享，充分利用社会评级机构，形成社会监督机制。
六、进一步推进行政效能建设
优化闵行行政审批流程的目的，重在制度创新，重在政府职能转变，更重在群众满意。要使审批服务的质量更优、效率更高、群众更满意，必须在内部治理上形成比较完善的考核评价机制。
因此，需要进一步推进行政效能建设，对行政审批机关和相关工作人员进行监督评价。建议按照区委常委会确定的“落实、推进、构成”要求，以转变政府职能，降低管理成本，提高政府工作效率和服务质量，全面提升政府治理能力为目标，及时出台相关文件，切实落实效能责任。区编委办按照区委要求，研究制定“2 3”文件，即《关于闵行区进一步推进政府效能建设的意见》、《闵行区简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的实施方案》，以及《闵行区相关行业、领域、市场事中事后监管工作方案清单》，《关于闵行区街镇（莘庄工业区）行政审批制度改革考核工作的实施意见》，《关于闵行区街镇（莘庄工业区）行政效能建设考核工作的实施意见》。
（一）强化行政审批工作的责任意识、服务意识和效率意识，提高行政效能
1、建立健全审批部门内部管理制度，加强审批工作人员的责任意识。包括岗位责任制、服务承诺制、公示制和牵头部门负责制等，规范和强化审批机关的内部管理制度。
2、推进审批服务标准化建设。全面清理优化政府服务事项，加大各类证明材料、盖章环节和办事手续的改革力度，开展服务标准化建设；完善审批代办制，“绿色通道”，探索“一窗通办”等，进一步创新拓展服务内容。
3、强化效率意识。进一步落实“两集中、三到位”，即各部门将审批事项向一个内设科室集中，各部门审批科室向区证照办理中心集中；审批人员到位、审批事项到位、审批权限到位，实现“一门式”服务和“受办一体化”运作，切实提高审批效率。
4、建立负责综合协调、解决效能低下的工作机制。通过各类渠道及时发现问题和研究解决问题，形成工作闭环，切实提高政府效能。
（二）强化对行政审批工作人员的培训，提高审批部门工作人员的业务素质
近年来，闵行区在审批的体制机制上已经比较完善，但要保证审批效率，还得由人来创造。一个项目的审批流程如何复杂，只要经办人员有足够的责任心，也可以在短时间内完成办理；即使一个审批流程很简单，如果经办人综合素质差、办事拖沓，也会拖很长时间才能办完。因此，行政审批人员的综合素质是影响审批办理效率的决定因素。为此，建议行政审批部门在审批人员的选派上，要优中选优，把真正懂业务、责任心强、综合素质高的人安排到行政审批岗位上来，同时，加强对审批工作人员的业务培训，通过培训提高审批工作人员的业务素质，切实提高政府行政效能。
（三）明确评估指标和方法，建立审批机关的效能评估和效能考核制度
提高行政效能，必须建立行之有效的效能评估和考核机制。效能评估包括效能评估指标及相应的评估方法。
1、效能评估的指标。应当围绕“能、效、绩”进行，可以从审批能力建设、制度建设与执行、审批效果、审批成本等四个方面设定效能评估指标。在行政审批过程中，行政审批机关和审批工作人员的能力、态度、工作作风无疑会对行政审批的效率、行政效能产生重大影响，因此，效能评估要把服务质量提到重要地位。
2、效能评估的方法。可以是综合评估，结合网上评议、市民服务热线、群众投诉、监察部门评价、行政部门自身评价等，实现各类数据的交叉采集和验证。也可以引入第三方专业评估机构进行评估，确保评估过程公开、透明。
3、效能评估的程序。区效能建设管理部门或者第三方机构开展政府效能评估，一般包括以下几个步骤：收集与分析被评估对象的相关资料；定性或者定量分析被评估对象的各项评估指标完成情况；对被评估对象做出总体评价，并提出改进建议；形成效能书面评估报告。
4、效能评估的结果运用。将评估结果作为对相关单位进行考核的依据，也可以作为对干部任免的重要依据，切实提高政府行政效能。
5、效能考核制度。区效能建设管理部门负责对区政府工作部门以及所辖的镇和街道进行效能考核。区公务员管理部门负责对相关政府工作部门的公务员进行效能考核，效能考核应当作为公务员岗位目标责任考核的重要内容。此外，要将行政效能考核向基层延伸。
（四）加强效能建设管理部门及相关部门的效能监督
区效能建设管理部门应当加强对区政府工作部门的效能建设以及实施情况进行监督、检查，并依据检查结果，提出相关改进建议。相关部门的效能监督主要涉及监察、公务员管理、财政、审计等行政管理部门，这些部门在各自职权范围内实施对政府效能的监督和检查工作。区监察局对各级行政主体开展效能监察活动。区公务员局对公务员履行岗位目标责任的情况进行监督，并将监督结果纳入公务员年度效能考核的范围。区财政局、审计局等按照各自职责分工，将政府效能监督纳入专门监督的范围。
编后语：行政审批制度改革既是政府改革的有力抓手，又是行政体制改革的突破口，因此，如何通过行政审批改革促进政府提高行政效能是一个值得关注的课题。课题报告以问题为导向，对闵行区近几年来在行政审批改革方面的实践做了梳理与评估，并从区级层面如何破解深化行政审批改革面临的法律障碍，在思想认识、体制机制和法律规定等方面分析了主要问题与困难。报告提出，推进行政审批流程的优化和创新，需要秉持创新改革思维、坚持服务思维和守住底线思维。报告以提高各级领导干部和具体工作人员的思想认识水平和执行力为切入点，以提高行政审批的效能为重点，以政府投资建设项目为突破口，在提速、提效、提高企业和百姓的感受度、获得感上下功夫，最后提出了进一步优化行政审批流程、推进行政效能建设的具体对策措施，对下一步闵行区推进行政审批制度改革具有较强的针对性和可操作性。
课题组负责人简介：
董新华，男，现为闵行区机构编制委员会办公室调研员。
（责任编辑：陈素萍 核稿：史莉莉）
[1] 《100项行政许可率先改革 让办证不再难——浦东“证照分离”试点观察》，http://www.sh.xinhuanet.com/2016-04/13/c_135275213.htm，最后访问2016年4月25日。
[2] 《徐汇区行政服务中心多项举措全市首创》，引自http://www.sh.xinhuanet.com/2015-07/16/c_134418635.htm，最后访问2016年4月25日。
[3] 《徐汇打通行政审批“最后一公里”》，http://www.jfdaily.com/shizh/bw/201507/t20150714_1674403.html。最后访问2016年4月25日。
[4]刘平：《法治与法治思维》（修订版）上海人民出版社2015年3月第二版，第170页