《政府法制研究》2014年第8期（总第264期）

香港对政府公共工程建设的规制及其启示

●香港对政府公共工程的监督、管理、规制贯穿项目的前期管理阶段、承建商与材料供应商招标投标阶段以及现场施工检查阶段等整个过程。在项目进行的各个重要阶段，香港都发展出了一套具有自身特色且行之有效的规制方法，比如项目前期管理阶段的工程等级划分制度，招标投标阶段的承建商、供应商认可名册管理制度及相关评标制度，施工阶段严格的合同管理制度等。

●改革开放以来，内地对政府公共工程的规制虽然已经经历了多年的发展与完善，但在实践中仍然存在一些突出的问题：政府公共工程项目决策存在随意性，政府公共工程存在结算价超出合同价的问题等。

●香港对政府公共工程的管理及规制，从管制思路到具体的管制措施方面，对我们的启示包括：树立对政府公共工程实施严格管理的思路；完善政府公共工程的前期管理；完善政府公共工程招投标工作；研究探索对政府公共工程进行集中管理。

《政府法制研究》

2014年第8期（总第264期）

编委会主任：刘 平

编委会副主任：程 彬

编委：陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹 陈书笋

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编：200021

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印刷：上海市人民政府办公厅文印中心

印刷日期：2014年8月18日

香港对政府公共工程建设的规制及其启示-国际云顶yd4008

课题组组长：钱焰青

课题组成员：熊慧华 王 峰 傅震宇

执笔：王 峰

引 言

政府公共工程与私人投资的工程项目相比较，具有社会公益性强、主要使用财政性资金等特点。政府公共工程的投资建设，既对工程所在地的经济发展有促进作用，也有利于提高该地区社会民生水平，因而具有经济、社会两方面的重要作用。内地每年的固定资产投资中，用于政府公共工程的绝对金额较大。尤其是2008年以来，在金融危机背景下，政府为拉动经济发展，投入了4万亿资金，规划了一系列大型公共工程项目的建设。有效规制政府公共工程，对于提高政府公共工程的质量，保证财政性资金的高效利用有着重要意义，另外，还有利于通过政府公共工程的引领示范作用来更好地规范建筑市场秩序。有鉴于此，建立有效的政府公共工程项目监管、规制制度就显得尤为重要。

笔者有幸参加了2012-2013年度香港大学普通法硕士项目学习计划。在此期间，根据香港特别行政区政府律政司安排，笔者在政府总部发展局交流学习了一段时间。政府总部发展局作为决策局，其担负的一项重要职责就是负责香港地区政府公共工程[1]的建设管理工作，即“是以既安全又符合成本效益的方式，适时规划、管理和落实公营部门的基建发展和工务计划”[2]。交流学习期间，笔者对香港政府公共工程的规制、监管制度作了深入的了解和研究。香港建筑业市场非常发达，根据香港特别行政区政府（以下简称香港政府）发布的2011-2012年《施政报告》，香港政府大力投资基础设施建设，为经济持续增长打好基础，并创造就业机会。公共基本工程的开支由2007年的 210 亿元增加至2011年的 580 亿元，并会在随后五年维持在每年超过 600 亿元投资的水平。在2013至2014年度，香港的基本工程实际开支达700亿元。[3]香港积累了丰富的政府公共工程监管经验，已经建立了一整套完善、有效的政府公共工程规制、监管制度，对此进行研究、借鉴，将对完善内地政府公共工程的规制、监管体系有所助益。

一、香港政府公共工程概述

（一）香港政府公共工程的界定

根据工程投资建设的主体和建设目的之不同，可以将建设工程大体区分为公共工程与私人工程两大类。

对于公共工程（public works）[4]的内涵,权威的词典给出了如下解释：1、一般而言，公共工程是指由政府或者代表政府建造, 为了维修或者扩充公众设施而履行的工程。[5]2、学校、道路、码头等由政府投资建设并拥有产权，供公众使用、享受的建筑物。[6]3、由政府建造并付款的医院、道路、学校等建筑物。[7]总体而言，公共工程主要具有以下两个特点：1、政府是工程的投资主体或者是投资主体之一，资金来源主要是财政性资金。2、工程建设的目的主要是满足市民对于公共设施、公共服务的需要。而私人投资工程，一般是指由私人发展商投资建设的工程，其投资主体是私人，工程建设在满足社会需求的同时，营利也是其重要目的之一。

在香港，与公共工程内涵相似的概念还有公共基本工程、政府工程等。考虑到香港法例《区议会条例》（第547章）中采用的是公共工程的概念，[8]因此，在香港地区，公共工程属于法定概念，本文也采用了公共工程的概念。

根据是否有私人参与投资，公共工程可以进一步细分为主要由政府投资，而不以营利为目的的公共工程和政府与私人共同投资、兼具营利性的公共工程。本文主要侧重于对香港由政府投资的非营利性公共工程（以下简称政府公共工程）的规制的研究。

（二）香港政府公共工程的分类及相关管理部门

根据主管部门的不同，香港的政府公共工程大体可以区分为三类：工务工程、公营房屋工程、机场及轨道交通工程等。

1、工务工程

工务工程，又称为基本工程，是三类政府公共工程中涵盖工程项目范围最广、最为典型的一类政府公共工程。工务工程的范围包括政府办公楼宇、公立学校及医院、公园及文化馆等文化康乐设施、新市镇及大型市区发展、土地开拓、港口及海事设施、斜坡安全及岩土工程、供排水设施、防洪工程、污水处理设施等。

香港政府内设有专门部门负责管理工务工程。1997年香港回归后，工务工程的政府主管部门先是工务局，之后调整为环境运输及工务局，目前则是由发展局（工务科）负责制订工务政策、监督落实公营部门基建发展和工务计划等工作。发展局下属建筑署、屋宇署、土木工程拓展署、机电工程署、渠务署、水务署等工务部门，具体负责各类工务工程项目的建设管理工作。工务部门在工务工程的建设过程中可能扮演实施者或者监督者两个角色：1、具体负责工务工程的设计、组织招投标等工作；2、监督外判工程承建商的工作。例如，建筑署对于政府建筑工程，负责按照委托者（通常是政府决策局）的要求进行具体的设计工作，组织施工招投标，委聘顾问及承建商，监督承建商的工作以确保工程设施符合标准等。渠务署具体负责排水渠和缓洪及防洪工程项目的勘测、规划、设计及建造工作。土木工程拓展署承担着土地及基础建设、港口及海事工程服务、岩土工程服务等三类公共工程工作。其中，对于土地及基础设施建设，土木工程署具体负责土地平整及相关基建工程的可行性研究、土地平整及相关基建工程的详细设计工作等。[9]

发展局（工务科）及下属工务部门做为工务工程的政策制定者、实施者、监督者，其职责相当重要。因此，香港政府为工务部门配置了丰富的财政资源、人力资源。统计资料显示，发展局工务科2010至2011年度财政预算为2.592亿元港币，公务员编制数为195人。建筑署、屋宇署、土木工程拓展署、机电工程署、渠务署、水务署等工务部门的公务员编制数合计超过11300，其中，土木工程拓展署的2010至2011年财政预算达到21亿元港币，水务署2013至2014年财政预算达到68亿元港币。

2、公营房屋工程

香港房屋委员会负责发展和推行香港公营房屋计划。香港房屋委员会代表香港政府投资建设房屋工程，是香港房屋市场最大的业主，在其高峰期建屋量达到每年8万个单位。[10]房屋署是房屋委员会的执行机关，具体负责监督公营房屋工程的规划、设计、建筑、预算及开支事宜等。此类公营房屋包括租屋(租住公屋)和居屋(出售房屋)等。需要注意的是，应当将房屋署与屋宇署区分开来。二者的职责定位和行政隶属关系均有不同。房屋署负责公营房屋的建设管理，而屋宇署则负责除公营房屋工程外的其他政府办公楼宇的建设管理工作。房屋署隶属于运输及房屋局，屋宇署则隶属于发展局。

3、机场及轨道交通工程

香港机场管理局、九龙铁路公司和地铁公司负责完成委托进行的机场、铁路等公共工程的建设。[11] 机场及轨道交通工程具有可营利性，通常由私人参与投资建设。这与一般由政府投资、不以营利为目的的工务工程及公营房屋工程有所区别。经营性项目，如地下铁 、九广铁路等，由于在营运后有盈利保证，一般都完全按私人工程的方式操作。[12]香港的一些具有商业运作前景的大型公共工程,也注意利用公司等商业化的运作方式。如境内的铁路、轻轨进行电气化改造和扩建工程、新机场客运大楼和跑道建设等工程,在融资、招标、管理等方面都由公司按照私营方式运作。[13]

在上述三类政府公共工程中，由发展局（工务科）及下属工务部门主管的工务工程，涉及政府公共工程项目的类型最广、数量最多。公营房屋工程涉及的项目范围较窄，局限于住房及配套设施的建设。机场及轨道交通工程，因为有盈利保证，在建设中按照私人工程模式操作。因此，相比较而言，在政府公共工程的管理中，发展局（工务科）及其下属的工务部门对工务工程建设的管理，具有典型性和代表性。本文对香港政府公共工程的规制及管理的分析，也主要围绕香港对工务工程建设的管理、规制进行。公营房屋工程的建设、规制与工务工程的建设、规制具有相似性。

（三）政府公共工程与私人投资工程在规制方面的区别

香港对政府公共工程与私人投资工程采用不同的管理模式，两种管理模式有一定的区别，包括政府介入的程度不同、管理依据不同、行政主管部门不同等。对于政府公共工程，由发展局下属工务部门或者房屋委员会进行全面的控制和管理，包括行使投资决策权, 组织招标确定施工单位与材料设备供应商, 派遣公务员或者聘用顾问机构的专业人员担任施工现场工程师、建筑师进行现场管理, 验收交付等。对于政府公共工程的建设管理，依据的主要是政府总部发展局发布的指导下属工务部门工作的工务技术通告（works technical circulars）。政府公共工程的行政管理部门是发展局（工务科）及其下属建筑署、土木工程署等工务部门。私人投资工程由屋宇署（又被称为建筑事务监督）依据主体法例《建筑物条例》进行监管。屋宇署通过规范审批程序、建立责任制度、严格现场监查、严肃执行法纪等来保证私人投资工程建设安全、质量与环保符合《建筑物条例》等法律法规的要求。

总体而言，香港政府根据相关成文法例对私人投资工程进行管理，管理的重点是私人投资工程的质量、建设过程的安全等。政府对公共工程的监督管理依据既包括成文法例，还包括政府发布的工务工程政策。政府主管部门对公共工程的监督、管理，除了关注工程质量、建设过程的安全外，还包括工程建设的投资效益、政府资金的有效利用、防止贪腐等。政府对公共工程的管理相较于对私人投资工程的管理，更加直接、更加深入、更加全面。

二、香港对政府公共工程建设的规制

（一）香港规制政府公共工程建设的法规概况及政策目标

1、法律法规概况

香港对政府公共工程建设进行规制的成文法例，从纵向的法律层级来说，包括主体法例和附属法例。[14]此外，发展局（工务科）和财经事务及库务局发布的相关技术通告也被作为管理依据；从横向的规范层面来说，主要包括三个方面的法律：规范建筑物建设管理方面的法律法规；规范政府采购，即工程招标投标程序方面的法律法规；规范公共财政拨款、审计监督方面的法律法规等。

建筑物建设管理方面的成文法包括主体法例《建筑物条例》、立法会授权政府制定的一系列附属法例。《建筑物条例》是香港成文法中直接规范建筑活动的效力层级最高的法律。《建筑物条例》于1955年制定，至2000年修订了53次。对该条例进行如此频繁的修改，就是“要令条例更切合本港当时的实际需要”。[15]该条例既包括实体法内容，还包括程序法内容，并涉及部分技术标准；既包括行政管理方面的规定，还包括刑事罪刑方面的规定等。该条例调整范围广泛，具体而言，该条例大致包括四方面的规定：一是，对建筑业从业人员的管理，包括对建筑程序中的认可人士、注册结构工程师、注册承建商等人士的注册及职责的规定；二是，工程项目的图则审批、工程建设实施阶段的监管、竣工验收后的维修保养制度等；三是，对违反该条例的行为的刑事检控和上诉制度等；四是，旧有楼宇的维修以及建筑技术标准等。[16]需要注意的是，根据《建筑物条例》第41条的规定，属于政府的建筑物、在归属房屋委员会的任何土地上的建筑物，或由房屋委员会控制和管理的建筑物、归属政府并由其保养的任何街道或通路获豁免受本条例条文所规限。因此，《建筑物条例》主要是规范私人投资建筑物的建设行为，而属于政府的建筑物等多类政府公共工程则被豁免受此条例的约束。例如，根据《建筑物条例》的规定，对私人投资工程必须进行审图，而对政府公共工程则不需审图。因为，工务工程项目多数是由工务部门自行设计（如建筑署有85%左右的项目自己设计）[17]，对于大型项目的设计任务，工务部门也可能外判给设计公司进行，然后再对图纸进行审查，但这些图纸名义上仍属于工务部门设计。当然，工务部门在建设公共工程的过程中也可以参照执行该条例的部分规定。《建筑物条例》还授权政府相关部门订立一系列附属法例、配套性法规。相关附属法例范畴涵盖行政管理、建筑和拆卸工程、规划、私家道路、通路、水管附设工程、卫生设备工程以及各种技术事项等。如《建筑物私家街道及通路规例》、《建筑物规划规例》、《建筑物建造规例》、《建筑物拆卸规例》、《建筑物管理规例》，等。对于建筑业从业人员的执业资格管理方面，香港出台了《建筑师注册条例》、《工程师注册条例》、《测量师注册条例》、《规划师注册条例》和《园境师注册条例》，等，对专业人士的注册管理做出了明确规定。除了主体法例和附属法例外，原工务局（现为政府总部发展局的工务科）发布了众多工务技术通告。此类通告是对发展局下属工务部门工作的指示、指引，工务部门在落实发展局的政策决定的过程中应当遵循、执行工务技术通告所设定的步骤、方式，其他政策局则可以将工务技术通告作为普通的信息予以参考。工务技术通告实质是香港政府工务部门的工作规范，类似于内地政府部门发布的政策规定，是用来约束政府部门自身行为的文件。工务技术通告具有以下特点：1、数量庞大，2002年时，工务局实施的工务技术通告共有328个，涉及行政管理和技术管理等内容；[18]2、规范的行为非常广泛，涉及工务工程建设管理的方方面面，具体可以细分为17个范畴，例如：工务工程合同的总体管理、工务工程顾问、建筑材料、建筑场所及安全、土地/规划/环境、工务工程合同的财务、工务工程合同的人力资源等。工务技术通告中，内容最为全面，适用范围最广的是《承建商管理手册》（contractor management handbook）。该手册中的内容包括“认可公共承建商名册管理规则”、“认可公共工程物料供应商及专门承造商名册管理规则”、“承建商表现报告”等。可以说，《承建商管理手册》是香港政府工务部门监督、管理政府公共工程最重要、最直接的依据之一。

《公共财政条例》（主体法例）订立了香港特别行政区公共财政控制及管理的法定架构。政府采购程序受政府根据《公共财政条例》发布的附属法例《物料供应及采购规例》的规管。政府采购建造工程及其他项目的工作，应当按照《物料供应及采购规例》所规定的招标投标程序进行。根据该规例的规定，政府采购超过一定限额的建造及工程服务（目前为400万港元）或者采购超过一定限额的工程顾问合约的（目前为143万港元），一般须采用公开竞投的招标程序，以获取最符合经济效益的投标书。[19]另外，财经事务及库务局制定的政策性文件财务通告、通函等对《物料供应及采购规例》的规定起到了补充作用，对政府公共工程的招投标工作具有指导作用。

《核数条例》对政府帐目的审计和报告作了规定。根据该条例，审计署署长是政府帐目的外部审计师，享有广泛权力，可以查阅政府公共工程管理部门的记录，也可以要求任何政府公共工程管理部门的公务员对与政府公共工程管理相关的问题作出解释，以及提供被认为执行审计职务所需的资料。香港审计部门从对财政资金监督的角度出发，对香港政府公共工程的建设予以规制。

2、对政府公共工程进行规制的政策目标

香港政府总部发展局的施政方针中涉及工务工程管理的表述是，“确保有效规划、管理和落实公营部门的基建发展和工务计划，同时确保计划能以既安全又符合成本效益的方式依时进行，并维持高质素和标准”。[20]政府总部发展局工务科在上述宗旨和纲领指导下的主要职责，是“制定工务政策、监督落实公营部门的基建发展和工务计划、监察大型公共工程项目的推展情况，确保如期进行，并且不会超支、就上述事宜提供法律服务等。”[21]

据此，香港对政府公共工程建设进行规制的政策目标主要包括：1、确保政府公共工程项目的必要性、可行性，在立项上严格把关；2、保证政府公共工程的质量，防止偷工减料、建筑材料质量不过关、工程设计失误等影响工程质量的情况发生；3、保证政府资金的使用效率，防止超支、建设超时等情况的发生；4、保证政府公共工程建设过程的安全，防止出现安全事故等。

为了达到上述政策目标，香港对政府公共工程的建设实施全过程管理，全方位监管。

（二）香港对政府公共工程建设实施全过程管理

香港对政府公共工程的监督、管理、规制贯穿项目的前期管理阶段、承建商与材料供应商招标投标阶段以及现场施工检查阶段等整个过程。在项目进行的各个重要阶段，香港都发展出了一套具有自身特色且行之有效的规制方法，比如项目前期管理阶段的工程等级划分制度，招标投标阶段的承建商、供应商认可名册管理制度及相关评标制度，施工阶段的严格合同管理制度等。

1、项目前期管理阶段

香港对于政府公共工程在项目前期管理阶段施行工程等级划分制度。

从提出工程建设构想到正式进入招标投标阶段之前，香港的中型、大型政府公共工程（指投资额超过3000万港币的工程）被划分为甲、乙、丙三个等级[22]。政府公共工程不同的等级反映工程不同的进度和拨款情况。此外，投资在3000万港币以下的政府公共工程被单独划为丁级工程。首先，中型、大型政府公共工程在符合规定条件的情况下被确定为丙级工程。之后，在完成一定的工作并符合相关条件的基础上，才可以逐级从乙级工程提升到甲级工程。具体流程如下：（1）政府公共工程项目的倡议者（一般是政府决策局）起草并签发工程规限说明（project definition statement），表明为何要发展该政府公共工程项目，即发展该工程项目的需要以及此项目是否能够全部或者部分满足这种需要；（2）工务部门（如建筑署、土木工程拓展署等）接受政府决策局的委托，拟备技术可行性说明（technical feasibility statement），需涵盖工程项目的范围、土地需求、环境因素、工程项目的时间表、预算和成本等；（3）政府总部发展局批准技术可行性说明，该工程项目被纳入丙级工程项目；（4）纳入丙级工程后，需进行前期勘探和设计。政府决策局在综合考虑各项拟议中的政府公共工程后，向政府的资源分配委员会（由财政部门、工务部门等组成）申请资源，经资源分配委员会审查批准后，升为乙级工程；（5）在乙级工程阶段，工务部门进行筹建工作，包括工地勘测、初步设计、详细设计、环境影响评估、交通影响研究、拟备标书等施工前期工作。这些前期工作通常会作为单独的丁级项目予以拨款。[23]（6）提请立法会工务小组委员会通过，并由立法会财务委员会批准后，乙级工程升为甲级工程。政府公共工程被列入甲级工程后，可以开展工程招标投标以及施工工作。由于政府公共工程前期工作较多，且细致具体，因此耗时较长。据统计，一般土木工程计划和建筑工程计划由构思到开始施工所需的筹备时间大致为四年。[24]至于少数较大型或复杂的项目，则需多次咨询立法会、区议会、有关团体，所需的时间很长。[25]

总体而言，在前期工作阶段对政府公共工程采取的分级管理制度具有以下特点：（1）分级标准清晰，在各个级别应当完成的工作均有明确规定；（2）工程升级的前提条件具备刚性，前一级的工作没有完成或者不符合规定的条件便不能升入更高的级别，而且一般不得越级；（3）在工程升级的审批权限方面遵循了分权制衡的原则，政府内部工务部门与财政部门之间、政府与立法会之间相互制衡，避免了审批权过分集中所可能造成的弊端。政府公共工程等级划分制度的严格实施，取得了以下成效：一是，降低了政府公共工程建设决策的主观随意性，有效保证了决策的科学性；二是，有效地保证了政府公共工程建设前期工作的深入、充分,可行性研究、工程设计、土地需求、环境需求、工程预算、概算、资金准备等工作都做的比较细致、深入，因此，确定程度很高，为政府公共工程后期的规范有序施工打下了良好的基础。在施工阶段，建设方案和资金使用量变化很小,有利于避免出现超预算、超标准、超规模的问题。

2、政府公共工程招标投标阶段

香港政府公共工程承建商、材料供应商等的招标工作，以最佳经济效益和保持公开及公平竞争为政策目标。为达成此目标，相对于私人投资工程而言，政府提高了公共工程建设服务、材料供应的准入门槛。香港对政府公共工程主要采用选择性招标方式，并建立了承建商、供应商认可名册制度、类别与等级管理制度等。招标具体组织实施工作和标书审批工作由不同单位承担。评标标准为最佳经济效益原则。

（1）认可名册制度和类别与登记管理制度

香港特别行政区政府有四种不同的招标方式，分别为公开招标、选择性招标、资格预审招标、单一招标或局限性招标等。其中，对政府公共工程，大部分采取选择性招标方式[26]，占项目总数的98%以上。[27]所谓选择性招标，即只有纳入发展局、房屋委员会制定的承建商名册、供应商名册的单位，才有资格竞投工务工程或者公营房屋工程。最典型的名册是发展局发布的《认可公共工程承建商名册》和《认可公共工程物料供应商及专门承造商名册》。

认可名册制度，是指承建商为承揽政府公共工程，需要向政府总部发展局、房屋委员会等部门提出列入相关认可名册的申请，发展局、房屋委员会在综合考虑申请人的技术能力、管理能力、全职管理人员的资历、财政情况等的基础上，决定是否将其纳入相关名册的制度。而只有在纳入相关认可名册的情况下，承建商才能够承揽相关政府公共工程的建设服务。例如，在房屋委员会发布的“2014年至2016年第四批公营房屋发展项目前期土木工程投标者预审资格预审公告”中明确要求，“承建商必须符合下列条件，才有资格申请资格预审”，其中一项条件是，“现为发展局认可公共工程承建商名册【道路及渠务】工程类别乙组或丙组的承建商，同时亦须为屋宇署注册一般建筑承建商”。[28]

而要纳入发展局的认可名册，一般要经历三个步骤：承建商申请；发展局审核通过成为试用期承建商（试用期为二十四个月）；发展局正式确认纳入认可名册。对列入认可名册的承建商，发展局实施类别与等级管理制度。政府公共工程被划分为建筑、海港工程、道路及渠务、地盘平整、水务等五个类别。每个类别的工程又根据金额的不同划分为甲、乙、丙三个等级，甲级为不超过7500万港元的工程，乙级为不超过1.85亿港元的工程，丙级为超过1.85亿港元的工程。发展局将根据承建商的申请及其自身综合情况，决定其可以承接的工程的类别及等级。承建商一般不得跨类别或者跨级别竞标工程。

纳入认可名册需要符合的前提条件、对名册中的承建商的管理要求、评估工程承建商的财政、技术及管理能力的规则及准则等，主要是由工务技术通告《公共工程认可承建商名册的管理规则》、《由工务部门管理的公共工程顾问公司及承建商的品质管理系统之认证》[29]等作出规定。以工务技术通告的形式，而不是通过制定法例的形式建立和实施认可名册管理制度，有利于政府根据建筑市场的实际情况，灵活的修改各项规则，使各项管理措施更有针对性，更加有效。《公共工程认可承建商名册的管理规则》2.1.6条明确规定[30]，“承建商申请进入发展局制定的认可名册的，就意味着承建商无条件的接受了该管理规则的各项条文规定以及日后修订或者增加的条文的规定。”

对政府公共工程实施认可名册管理制度、类别与等级管理制度等，至少取得了以下成效：1、认可名册管理制度已经成为政府工务部门管理政府公共工程的重要抓手。这体现在：（1）香港政府公共工程投资巨大，且公共工程本身具有市场标杆作用，能够承揽公共工程既是承建商综合实力的有力证明，也能够使承建商赚取可观的利润，因此，政府公共工程对承建商具有很大的吸引力。承建商有足够的动力争取纳入并保留在相关认可名册内。（2）《公共工程认可承建商名册的管理规则》对从事不同类别工程、不同级别工程的承建商在财政、技术、管理等方面提出了细致的、可操作性强的要求，确保了承建商的基本素质；（3）相关的管理规则赋予发展局多项管理认可名册内的承建商的权力。比如，根据承建商的综合表现，发展局有权暂停承建商的投标政府公共工程的资格、将承建商在名册内降级、甚至将承建商移出名册等。2、提高了政府公共工程建设的承建商、材料供应商的市场准入门槛，缩小了具备竞投资格的承建商、供应商的范围，使政府能够以更低的成本、在更短的时间内选择到合适的承建商、供应商。

（2）招标实施部门与投标结果决定部门

根据附属法例《物料供应及采购规例》的规定，政府采购建造工程的工作，以及招标合约事宜，须依循该规例订明的招标程序进行。具体而言，香港政府公共工程的招投标工作由各工务部门组织实施，招标结果的最终决定机关则是财政司司长委任的两个投标委员会：中央投标委员会、工务投标委员会。中央投标委员会由财经事务及库务局常任秘书长担任主席，负责审批超过3,000万港币的建造服务投标书。工务投标委员会由建筑署副署长担任主席，负责审批价值不超过3,000万元的工务投标书。工务部门与投标委员会的分工为：工务部门综合考虑所有投标单位的情况撰写投标评审报告，并提出建议；投标委员会负责审核工务部门提交的投标评审报告，并决定是否接纳投标评审报告的建议及批出标书。

将招标实施部门与最终决定部门区分开来的做法，已被实践证明具有如下优点：1、防止工程招投标领域的权力过分集中在一个政府部门，有助于避免贪腐；2、发挥了工务部门与投标委员会各自的优势。工务部门具备工程建设领域的优势，对于承建商的标书在工程技术方面具备良好的鉴别能力。投标委员会由财政部门和工程建设部门组成，可以在工程造价方面加强监管。

（3）综合性的评标标准

招标部门在向投标委员会推荐标书时，需综合考虑以下因素：①投标价；②投标者的技术和财政能力，以及过往工作记录；③能否依时完成工程；④完工后的支援和服务等。[31]需要注意的是，香港政府并不一定采纳要价最低的标书。如果标书不完全符合规定的规格，或者投标者过往表现欠佳等，招标部门可以不向投标委员会推荐要价最低的标书，但是，需要在提交给投标委员会的报告书内，祥细阐述不推荐报价更低的标书的原因。采用综合性的评标方法，而不是单纯的最低价中标的方式，有助于防止投标者以牺牲工程质量为代价恶意压价，或者中标后再加价等情况的发生，最终有利于维护政府公共工程的质量。

以上是香港在政府公共工程招投标工作中采取的一些关键性措施，对于保证政府公共工程采购的经济性、中标承建商的综合能力等起到了重要作用。

3、施工阶段实施严格的合同管理

香港建筑业从业人员合约意识很强。为了保护政府的合法权益，避免商业法律风险，香港政府非常重视政府公共工程建设相关合同的制定与执行工作。工务部门在施工阶段通过严格的合同管理对政府公共工程的建设过程进行监管。

（1）合同制定

目前，政府公共工程合同的条款主要参考香港建筑业的标准合同条款（general contract conditions）。这些标准合同条款主要包括：《土木工程的一般合约条款》和《建筑工程的一般合约条款》等。这些标准合同条款是在参照国际通用的建筑工程合约条款的基础上，结合香港实际情况，经过反复修改完善而形成的。香港的实践证明，采用规范的标准合同文本对于加强政府公共工程的管理，减少不必要的纠纷能够起到重要作用。香港政府公共工程的合同条款非常详细，甚至连每一个施工细节怎么处理都规定的一清二楚。例如，某房屋署的房屋重建工程，其合同有3大本，每一本的厚度都如同一部大百科全书。合同文件包括一般合约条款、技术规范、计量方法、工程工料清单、特殊条款等，详细订明了业主、承建商及工程师的权利和义务以及其它重要事宜，附加特别合约条款则详细订明了本工程的独特要求。[32]

（2）合同的执行

政府公共工程合同的执行与管理由经过授权的工程师、建筑师具体负责。工务部门可能直接委派公务员担任工程师、建筑师进行合同管理，也可以聘请专业的顾问公司，由公司人员担任工程师、建筑师，对工程进行管理。根据政府公共工程合同的约定，工程师、建筑师拥有广泛的施工现场监督、检查的权利。例如负责一切地盘记录，包括天气、人力 、安全、测量、试验检验及工程进度、付款 、会议记录、给承建商的指令等。[33]

（三）香港对政府公共工程实施全方位监管

经过多年的发展，香港已经发展出了对政府公共工程进行全方位监管的体系。政府的工务部门、财政部门、审计署和立法会等围绕政府公共工程建设的政府资金运用（香港也称为公帑）、工程质量等形成了既相互配合又相互制约的监管体系。例如，政府公共工程在前期管理阶段，从丙级升到甲级的过程中，至少需要经过政府总部发展局批准、资源分配委员会（财政部门、工务部门人员组成）批准、立法会的工务小组委员会审核、财务委员会批准等。客观上形成了政府内部部门之间相互监督，立法会对政府进行监督的机制。此外，社会公众也可以通过多个渠道参与对政府公共工程建设的监督工作。

1、政府部门相互配合与制约

香港政府内部负有政府公共工程监管职责的部门主要有政府总部发展局下属各工务部门、财经事务及库务局和审计署。（1）工务部门从保证工程建设的必要性、可行性、工程质量及安全的角度出发，负责政府公共工程前期阶段的设计工作、招标实施工作（不包括投标结果的决定权）、施工监督工作等。（2）财经事务及库务局从有效控制及管理公共财政的角度出发，对政府公共工程建设中公帑的支出从两个方面进行监管：协助政府就政府公共工程项目作出投资决定；对政府公共工程项目推行公开、公平和具竞争性的招标安排。具体而言，在政府公共工程的前期立项研究阶段，工程拟从丙级工程升为乙级工程时，须经由财经事务及库务局参加的资源分配委员会批准。财经事务及库务局在研究政府公共工程的资源分配申请时，主要考虑工程项目的理据、急迫性、成本效益、经济效益、工程可行性，以及财政方面的承担能力（包括长期经常性开支）[34]等因素。在政府公共工程招标阶段，投资额超过3000万的大型工程的投标结果由财经事务及库务局常任秘书长（库务）担任主席的中央投标委员会最终决定。（3）审计署定位是政府账目的外部审计师，在政府内部具有一定的独立性。审计署通过衡工量值式审计，对政府公共工程进行全面的、综合的监督，包括工务部门在履行政府公共工程建设职责过程中所达到的节省程度、效率和效益等。审计署对工程的审计具有审查范围广泛（不局限于政府资金的使用）、审计工作深入细致、提出的建议尖锐等特点。例如，一份小型政府公共工程计划审计结果报告中，以查核工程计划推行进度为重点，查找工程计划在合约管理和工程行政方面是否有需要改善的地方。审计中提出的问题包括：对承建商财政能力的评估需要改善；将大量的工程顾问工作外判给工作表现仅可接受的顾问；分拆工程以规避工程的财政限额；有需要改善相关工程的管理工作等。

2、立法会对政府公共工程开支的监督

立法会对政府公共工程的监督主要体现在对政府资金支出的监管上。这种监管体现在对拨款申请的审批和对公共工程审计结果的审查。首先，立法会财务委员会对政府公共工程的资金支出享有广泛的审批权限：（1）将工务计划内的工程提升为甲级或者由甲级降为低级别；（2）更改已经列为甲级工程的项目的规模；（3）更改经过批准的工程预算费用，基于此，如果工程超支，而立法会不批准追加资金的，工程必须在原预算范围内完成，并可能追究工程参与者的责任。政府提交立法会的政府公共开支的建议，先由工务小组委员会进行审核，后者审核后向财务委员会提出建议，由财务委员会作出最终的决定。工务小组委员会在审核政府的拨款申请时，会综合考虑工程建设的必要性、社会需求、经济效益、市民意见等多方面因素。例如，工务小组委员会对某项工务工程拨款申请的审议，工务小组委员会成员在审议中提出了很多方面的问题，最终，由于有部分市民反对工程的建设，工务小组委员会未通过该工程的拨款申请。第二，审计署向立法会提交对政府公共工程进行审计的结果报告书，立法会政府账目委员会在对审计结果报告书进行审议的基础上，向社会发表政府账目委员会报告书。而市民则可以通过政府账目委员会报告书来了解、监督政府公共工程的开支情况。

3、社会公众对政府公共工程建设的监督

社会公众通过多个渠道参与对政府公共工程建设的监督工作。一是，在政府公共工程前期阶段，由相关工务部门组织公众参与活动，以帮助确定工程建设的可行性。例如，对于搬迁沙田污水处理厂往岩洞的工程，渠务署在可行性研究阶段，组织了该工程的巡回展览，并邀请参观市民参与问卷调查，完成了1318份问卷。调查结果显示，约72%受访市民认同搬迁沙田污水处理厂往岩洞可以改善沙田的社区和环境。在此一阶段的公众参与活动期间，渠务署还举行了三场社区小组会议，并透过多种渠道收集市民对搬迁计划的意见。二是，在立法会工务小组委员会、财务委员会对政府公共工程拨款申请进行审议的阶段，市民对工程建设的意见也是立法会议员决定是否拨款的重要因素之一，如果出现市民反对意见强烈的情况，则拨款申请无法通过立法会审核的情况也时有发生。

三、内地政府公共工程监管现状及存在的问题

（一）内地政府公共工程监管现状

1、内地政府公共工程管理模式

目前，内地的政府公共工程并没有形成统一的管理模式，实践中，存在多种类型的管理模式。实务界一般认为，我国（内地）政府投资项目的主要管理模式大致包括项目法人型、工程指挥部型、专业机构型、代建制等。[35]实际上，此种分类方式难以说具有统一的分类标准。但是，考虑到实践中对政府工程管理模式进行如此分类似已成惯例，因此，本文也采用此种分类模式。

工程指挥部是政府在投资建设大型的基础设施项目时成立的临时性机构，其领导一般由政府部门领导兼任，工作人员则大多是从政府相关部门中抽调而来。当工程结束后，工程指挥部即予以解散。工程指挥部模式的缺点是，作为临时性机构，在工程结束后可能就予以解散，不利于工作人员管理政府公共工程的经验的积累，进而不利于培养专业化的政府公共工程管理人员。有人形容如下：“项目开了搭班子，工程完了散摊子”；“只有一次教训，没有二次经验”，致使投资失控、工期拖延、质量不保等现象发生。[36]据了解，目前，本市的建设项目指挥部的职责是推进项目的建设，协调政府部门的审批等，一般不直接参与实施建设。

1996年，原国家计委发布的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》首次明确，对经营性基本建设大中型项目，实行项目法人责任制。由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。本市于2014年发布的《上海市人民政府印发关于进一步加强本市重大工程建设管理实施意见的通知》中明确，重大工程的建设（部分属于政府公共工程）实行项目法人负责制。

国务院2004年发布的《国务院关于投资体制改革的决定》中明确，“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。” 综合上海市、北京市等地方政府发布的相关管理办法, 可以归纳总结为, 政府投资项目的代建制应该是建设单位( 建设项目业主) 将国有投融资的建设工程项目委托给熟悉建设程序和相关法律法规、具备一定专业技术力量的、有相应资格的代建企业进行分阶段或全过程管理的制度。[37]简而言之，代建单位直接承担着工程建设全过程的监督和管理职责。

专业机构模式，是指政府成立专门的机构（类似于香港政府总部发展局工务科及下属工务部门），机构性质一般为事业单位，对政府公共工程进行相对集中管理。内地实施专业机构管理政府公共工程的典型案例是深圳。深圳市于2002年成立了建筑工务署。该署作为直属于深圳市政府的事业单位，对深圳市政府投资建设的工程项目进行集中管理。具体而言，政府工程的项目建议书完成后，建筑工务署即开始介入，履行建设单位职责，负责组织完成可研报告、概算编制、施工图设计、项目建设、竣工验收、结算、决算等事项。从2002年至2013年，该署累计完成投资548亿元，完工140个政府工程项目。[38]由于建筑工务署在政府公共工程的质量管理、工期管理和投资控制等方面取得了显著成效，获得了较好的经济、社会效益，2005年8月，时任广东省省长黄华华在《广东纪检监察信息》上批示：“深圳市成立建筑工务署，实行政府投资项目统一建设和管理的做法，值得在全省推广……”[39]

据了解，目前本市政府公共工程的建设以采用项目法人制模式的居多。另外，本市近年来在政府公共工程管理方面有以下改革：一是调整政府有关投资管理职能，将一批政府有关投资管理的职能移交政府性投资公司；二是完善政府对公共项目投资的管理职能，政府对公共项目建设的管理，主要通过投资公司和社会中介组织（工程管理公司）行使；三是培育与发展一批工程管理公司，确立了投资公司的投资主体地位，由其负责实施的工程可采取“总承包”和“代建制”两种建设方式；工程管理公司作为业主的代表，在采用“代建制”的建设方式下，接受委托对政府投资建设项目进行专业化管理。[40]

2、内地政府公共工程招投标管理

目前，对政府公共工程招投标的规范，主要涉及政府采购与招标投标两方面的法律法规。《招标投标法》第三条明确规定，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的工程建设项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料的采购等，必须进行招标。《招标投标法实施条例》、原国家发展计划委员会发布的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》等对必须进行招标的工程建设项目的具体范围和规模标准做了明确规定。据此，政府公共工程作为使用国有资金的建设项目，必须招标；招投标工作主要由《招标投标法》、《招标投标法实施条例》及相关规范性文件予以规范。另据了解，实践中，虽然法律没有明确规定，本市私人的投资工程，一般也必须组织招投标，否则无法进入施工许可阶段。

现行《政府采购法》主要规范政府采购行为。根据该法第二条的规定，政府以合同形式有偿取得工程，“包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等”建设工程的行为，适用该法。同时，该法第四条又规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。国务院法制办2010年1月向社会征求意见的《政府采购法实施条例》（尚未正式出台）第五条规定，“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法，但招标投标法没有规定的，应当适用政府采购法。政府采购工程不进行招标投标的，应当按照政府采购法和本条例的规定进行采购。”

关于招投标工作的监督部门，《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）规定，由建设、经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业各行业行政主管部门负责本行业内招投标过程的监督执法工作。[41]《招标投标法实施条例》规定，财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。关于评标委员会的组成人员，《招标投标法实施条例》明确，评标委员会的专家成员应当从评标专家库内相关专业的专家名单中以随机抽取方式确定，且行政监督部门的工作人员不得担任本部门负责监督项目的评标委员会成员。关于组织施工招投标的时间，根据国家发改委于2013年新修订的部门规章《工程建设项目施工招标投标办法》，工程建设项目在满足初步设计及概算经过批准的条件后，可以组织施工招投标。实践中，多数政府公共工程的施工招投标工作在初步设计或者扩大初步设计完成后进行。

（二）内地政府公共工程管理及规制中存在的问题

改革开放以来，内地对政府公共工程的规制虽然已经经历了多年的发展与完善，但在实践中，仍然存在一些突出的问题。

1、政府公共工程项目决策存在随意性

中型、大型政府公共工程具有投资数额大，对社会经济、民众生活等影响面广的特点，因此, 政府在进行投资决策的过程中, 应当全面系统地论证该工程上马的必要性、合理性与可行性,在综合考虑经济效益、社会效益、生态效益、资金需求、土地需求、技术可行性等多方面因素的基础上，选择最佳的投资与建设方案, 使有限的政府财政资源能够得到最合理的配置, 最大程度上避免投资决策的失误。

按照基本建设程序，一个建设项目（包括政府公共工程与私人投资工程）从构思到建设完成，大致经历投资决策、建设实施和交付使用三个阶段。投资决策阶段的工作主要包括项目建议书与和可行性研究报告的起草与审批。其中，可行性研究报告是投资行政主管部门做出投资决策的最重要的依据。可行性研究报告经过批准，项目则基本确定会进入建设实施阶段。目前的政府公共工程决策程序相较于其重要性来说略显单薄。实践中存在拍脑袋决策的问题，在技术、工程、经济和外部协作条件等方面的可行性存在问题的情况下就仓促上马政府公共工程；还有相当多的公共工程项目把可行性论证变成“可批性”论证, 甚至为了项目能获得批准, 不惜违背科学和客观实际而造假,从而使可行性研究论证失真。[42]这些都可能导致政府公共工程建成后的经济效益、社会效益、生态效益等未能达到预期目标，浪费国家宝贵的财政资源，甚至造成生态环境破坏等负面影响。据国家统计局《中国固定资产投资统计年鉴》显示，1958年至2001年我国投资项目失误率接近投资项目的50%。其中，政府公共工程投资占有很大比例。[43]

2、政府公共工程存在结算价超合同价的问题

内地部分政府公共工程建设过程中存在结算价超合同价的不规范情况。造成政府公共工程出现结算价超合同价问题的原因有很多，主要包括：（1）政府公共工程的前期工作不够深入、充分，初步设计、扩初设计、施工图设计等深度不够，造成施工过程中，需要作出设计变更，导致造价攀升；（2）目前的评标方式大多采用最低价中标的方式，商务标一般以报价中价位最低或者次低的投标中标的可能性最大，由此，投标的施工单位为了能够中标，采取明亏实赢的方式，先将报价一降再降，在中标开始施工后，再以设计变更、增加工程量、提高建设标准等方式不断提高造价，导致结算造价超过合同价款。

四、香港对政府公共工程建设的规制对内地的启示

香港对政府公共工程的管理及规制，从管制思路到具体的管制措施方面，都有值得内地借鉴的地方。

（一）树立对政府公共工程实施严格管理的思路

香港对政府公共工程的管理，从思路上来说，至少有两点值得借鉴：一是，对政府公共工程可以并且应当实施比对私人投资工程更加严格的管理；二是，负有政府公共工程的管理、规制职责的政府部门之间、立法机关与政府之间应当贯彻分权制衡的原则。

香港是市场化程度非常高的地区。在《华尔街日报》根据经济自由度指数对全球177个经济体进行的排名中，香港连续19年被列为全球经济最自由的地区。但是，在对待政府公共工程的管理与规制的问题上，香港并没有采取自由放任的态度，而是强调政府的积极干预对于保证公共资源有效利用的重要性。总体而言，香港对政府公共工程贯彻的是严加管理的思路。在这个思路的指导下，香港对政府公共工程的管理比对私人投资工程的管理更加严格，也更加直接、细致。这体现在多个方面：1、对于政府公共工程，政府工务部门直接组织实施建设，对于部分工程则直接进行工程设计工作；而对于私人投资工程，则是由屋宇署通过规范审批程序、严格现场监查、严肃执行法纪等予以间接的监督管理。2、政府公共工程选择承建商与供应商必须通过公开招投标的方式进行，对私人投资工程则没有强制招投标的要求；3、政府公共工程承建商、供应商的准入门槛高于一般私人投资工程，只有列入认可公共工程承建商、供应商名册者才有资格申请投标政府公共工程。我们在建设工程管理与规制的制度设计中，可以借鉴此思路，对政府公共工程采取更加严格、更加直接的管理方式，同时，可以适当放松对私人投资工程的管理。例如，政府公共工程的施工单位应当公开招投标，而私人投资工程的投资者则享有较大的自由度，可以自行选择是否采用公开招标或者协商的方式选择施工单位等。

香港政府的工务部门在政府公共工程建设过程中既扮演组织实施者的角色，又扮演质量监督者的角色（相对于承建商而言），拥有广泛的权力。为了防止工务部门在政府公共工程建设过程中滥用权力，政府公共工程在前期管理阶段、招投标阶段、施工阶段都贯彻分权制衡原则。在前期管理阶段，政府工务部门负责可行性研究、政府财政部门负责政府资源分配、立法会工务小组委员会与财务委员会负责拨款审核。在招投标阶段，政府工务部门负责招标的组织实施工作，提出中标建议；由投标委员会（由财政、工务、审计等部门工作人员组成）做出最终中标的决定。在施工阶段，工务部门负责监督承建商的工作，而政府审计部门和立法会则负责监督政府工务部门、财政部门等在政府公共工程建设全过程中的工作等。

（二）完善政府公共工程的前期管理

政府总部发展局的工作人员非常重视政府公共工程的前期工作。因为科学、细致、严谨、深入的前期工作，既有助于避免政府作出盲目的投资决策，导致财政资源的浪费，同时，还有助于后期工程施工的顺利进行，防止因设计变更、超概算、建设超时等情况的发生。为此，香港政府发展出了中大型工程等级划分制度（投资额在3000万元以上的工程）。香港政府公共工程从构想到组织施工招投标前，被划分为甲、乙、丙三个等级，只有在完成各等级规定的工作，并且相关工作达到规定的深度后，如工程规限说明、技术可行性说明、前期勘测、初步设计、详细设计等，某项工程才能够从一个级别升入到更高的一个级别，而只有升到甲级的政府公共工程，才能够获取立法会的拨款。

参考借鉴香港的经验，内地可以从以下三个方面来完善政府公共工程的前期管理工作：

1、建立政府公共工程项目储备晋级程序

仿效香港设定严格的政府公共工程项目储备晋级程序。以刚性的晋级程序来确保政府公共工程前期工作的深入与充分。具体而言，在政府公共工程正式施工前的酝酿、准备阶段，将政府公共工程划分为数个等级：（1）明确规定每个等级应当完成的研究工作以及相关研究工作所应当达到的深度、充分程度、细致程度等；（2）明确在若干情况下某项工程不能升入更高的级别，如尚未完成规定的研究工作、相关研究工作深度不够或者研究后认为不适宜启动此项工程等；（3）除非特殊情况，政府公共工程在初始阶段只能定为最低级别，并且在晋级时不得越级；（4）设立降级与退出制度，在规定的情形下，例如，如果研究后发现技术方案不成熟则该项目应当降级，再如，若社会公众强烈反对该项目，则该项目可以直接退出储备升级程序。通过设定并执行严格的政府公共工程储备晋级程序，来保证包括工程可行性研究、初步设计、详细设计等前期工作的充分、深入、细致。可以说，前期工作的确定性程度越高，则后期工程的施工建设程序就越规范，发生随意变动的可能性则越低，发生工程超概算、超合同价的可能性也越低。

2、注意政府部门间分权制衡

在设计政府公共工程晋级程序时，要注意政府部门间的分权制衡。在政府公共工程的前期阶段，探索形成投资主管部门、建设主管部门、财政主管部门等各司其职，权力适度分散，相互制衡的管理模式。同时，对于投资额巨大、社会影响大的大型政府公共工程，还可以探索发挥人大的监督作用，由人大在具体项目的拨款方面行使一定的审核监督权力。最终在政府公共工程的前期阶段形成政府部门之间、政府与人大之间既相互配合又相互制约的权力制衡体系。从而有助于更加有效的避免出现政府公共工程项目拍脑袋决策，仓促上马等情况的发生。

3、在政府公共工程前期阶段引入公众参与

在政府公共工程的前期阶段引入公众参与。在社会影响较大或者投资额较大的政府公共工程的前期阶段引入公众参与，并使之制度化、规范化，有其必要性：（1）目前，在建设工程的决策过程中，对于听取公众意见的重视程度不够，尚未引入制度性的公众参与。因为前期与社会各界的沟通不够，某些工程在开展建设后引发了市民的抗议，甚至被迫下马。例如，2014年上半年广东省因为建设项目引发了群体性事件，广东化州的火葬场建设项目在引发市民抗议后被市政府宣布停止建设。[44]有鉴于此，对于可能引发争议的政府公共工程，在前期引入公众参与，有助于及早暴露矛盾，方便政府及时采取对应的解决措施，及早化解矛盾。避免出现政府公共工程开始施工后又因为公众反对，导致工程下马的情况发生，既造成资源的浪费，还影响政府的形象。（2）大型的政府公共工程建设需要大额的财政资金投资，而财政资金来源于公众缴纳的税款，因此，公众有权利知晓并通过各种形式参与到政府公共工程的决策过程中来。

引入公众参与，应当以争取社会各界的对于该工程项目的理解与支持为主要目标，并至少要做好以下几方面的工作：（1）政府公共工程项目的公示。参照香港的做法，在政府公共工程的可行性研究阶段公开项目的基本情况，如项目名称、建设地址、项目的建设规模、建设的标准等，以及项目的背景、意义，尤其是项目建设的必要性。（2）采用灵活多样的形式听取群众意见，如组织座谈会、举办展览、在媒体上向社会征求意见等，使群众能够充分的表达意见。（3）注意参与群众的代表性，既要听取自身利益与项目建设直接相关的群众的意见，也需要听取与项目建设没有直接关系的公众的意见；既要听取专家学者的意见，也要听取一般群众的意见。（4）注意做好公众意见的吸收、反馈以及向群众的解释工作。

通过严格的程序设定、防止权力的过分集中、公众参与的引入等，将有助于政府公共工程前期管理工作的进一步完善，促使项目的决策科学化，项目前期工作的深入化、全面化，最终有利于政府公共工程的建设达到预期的经济、社会、生态等各项目标。

（三）完善政府公共工程招投标工作

政府公共工程招投标工作可以从调整规范思路，提高政府公共工程招投标的市场准入门槛，推迟施工招投标时点等多个方面予以完善。

1、提高政府公共工程招投标的市场准入门槛

香港政府总部发展局对政府公共工程的承建商与供应商实施认可名册管理，未进入名册的承建商、供应商，没有资格投标政府公共工程，因此，政府公共工程的市场准入门槛要比未实施名册管理制度的私人投资工程高。香港实施政府公共工程认可名册管理制度，至少取得了以下成效：（1）通过提高市场准入门槛，有利于为政府公共工程选择技术资源、财政资源、人力资源、建设经验等更加丰富的综合实力较强的承建商、供应商，有助于保障政府公共工程的完工质量和按时完工率等，有助于创建优质工程。（2）对认可名册的管理，已经成为政府管理承建商、供应商等最重要的抓手之一。承建商既有动力也有压力来保证其在建设过程中的综合表现维持在较高的水平。（3）政府对公共工程承建商的严格管理，起到了树立市场标杆的作用，进而带动了整个建筑市场的规范化、有序化。

内地已经有多个经济发达城市效仿香港的做法，通过建立政府公共工程承建商名录管理制度的方式提高了政府公共工程招投标的准入门槛。例如，深圳市政府于2005年发布了《深圳市政府投资工程预选承包商名录管理规定（试行）》（深府【2005】114号），在内地率先建立了政府工程预选承包商制度。在此之后，苏州市、南京市、杭州市、南昌市等也相继建立了政府投资工程承包商名录（名单）管理制度。[45]

笔者的观点是，内地应该借鉴香港的做法，提高政府公共工程招投标的市场准入门槛。理由如下：作为政府公共工程的投资者，政府有权利也有义务对政府公共工程进行严加管理。而适当提高政府公共工程承建商招投标的准入门槛，有助于保证承建商的基本素质，进而保证政府公共工程的质量，同时，也有助于规范建筑市场秩序。在具体的管理措施上，笔者建议探索建立政府公共工程市场准入的负面清单制度。通过负面清单管理制度提高承建商准入门槛的含义是：由政府对承建商的违法或者不当行为进行研究并作出分类，将可能严重扰乱建筑市场秩序、可能造成恶劣的社会影响或者引发群体性事件的行为列入负面清单；存在负面清单上列举行为的承建商禁止参加政府公共工程的招投标，而不存在上述行为的承建商则有资格参加政府公共工程的招投标。采用负面清单制度而非承建商名录管理制度的理由是，建立承建商名录管理制度，会人为的造成政府公共工程建筑市场的封闭性，对于承建商而言则意味着增加了审批环节，加重了企业负担，也容易滋生寻租问题。而采用负面清单管理制度，则可以有效避免上述问题，同时，也能够起到提高政府公共工程准入门槛，规范建筑市场秩序的行政管理目标。另外，这也符合党的十八届三中全会关于“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”的要求。值得指出的是，深圳市已经于2014年4月1日起停止使用《2010-2011年度深圳市政府投资工程预选承包商名录》。这意味着深圳实施8年的政府投资工程预选承包商名录正式取消。同时，深圳市住建局将建立建筑业企业市场准入的负面清单制度，通过加强对建筑企业的信息登记、动态核查、违法行为查处、严重违法企业清出等措施强化行业管理，维护建筑市场正常秩序。[46]

建立政府公共工程承建商负面清单管理制度需要注意以下几点：一是，应当贯彻公平合理原则，避免出现地域歧视或者民营企业歧视以及其他类型市场歧视的情况发生。二是，政府可以将负面清单作为规范建筑市场的重要抓手，对负面清单进行动态管理，根据建筑市场出现的新情况、新问题对清单中所载的事项予以及时更新。三是，曾经发生过负面清单中所载的违法或者不当行为的承建商并非永久性的被禁止准入政府公共工程市场。在采取补救措施或者在规定的时间内未再发生违法或者不当行为的承建商，可以重新进入该市场。

2、调整组织施工招投标的时间节点和中标方式

目前，国家发改委于2013年新修订的部门规章《工程建设项目施工招标投标办法》，明确规定工程建设项目在满足初步设计及概算经过批准的条件后，可以组织施工招投标。据此，实践中，政府工程的施工招投标工作一般是在初步设计或者扩大初步设计完成后进行。而香港政府工务部门的思路是，务求在工料数量、验收标准等确定无疑且政府公共工程不会有意料之外的变化的情况下，方可组织施工招投标。在此思路指导下，香港政府工务部门通常是在已经完成工程的详细设计和施工图的情况下，组织实施施工招投标。

香港做法的启示是，可以将政府公共工程施工招投标的时间节点从初步设计完成推迟至详细设计与施工图则完成时。这种做法的优点是，详细设计与施工图设计完成后，政府公共工程的建设工作量、工料需求、工期等发生变动的可能性相较于初步设计完成要小，因此，开始施工后设计发生变更或者工程超概算、超规模等情况发生的可能性也会相对降低。可以说，在施工图设计完成后再组织施工招投标，有助于提高施工合同内容的确定性，对解决工程领域存在的超概算、随意变更设计等问题将有所帮助。

目前，内地政府公共工程的中标方式，采用较多的是最低价中标。而香港政府公共工程的招投标则明确规定，“政府不一定采纳索价最低之标书”，而是要综合考虑投标价、投标者的技术和财政能力、能否依时完成工程、完工后的支援与服务等因素，再决定推荐采纳的标书。[47]最低价中标的方式，虽然评判方式比较简单，且表面上看政府支出较少，但是，实践中，还是引发了各种问题，比如，企业先以明显低于市场价的价格中标，在施工过程中再以变更设计的方式要求政府增加费用，导致工程概算、合同价格频繁被突破。再比如，承建商也可能由于缺乏资金，导致施工进度缓慢，造成工程超期的问题等，最终，工程建设的总体费用仍然居高不下。因此，为了最大程度避免上述问题，可以借鉴香港做法，推行综合评标的方式，但是，为防止评标者滥用权力，应当明确，不采纳最低价的，需要写明专门的理由。

（四）研究探索对政府公共工程进行集中管理

香港的政府公共工程管理模式，最大的特色就是由政府工务部门对政府公共工程进行集中的、直接的管理。目前，内地已经有城市效仿香港的模式，成立事业单位性质的专门机构，对政府投资工程进行相对集中管理。其中，最为典型的是深圳市建筑工务署。

政府成立专门的机构对政府公共工程进行相对集中管理，相较于代建制、项目法人制、建设指挥部制等其他模式而言，可能具有以下一些优点：一是，政府公共工程相对集中管理模式，相较于分散型的管理模式而言，政府成立的专门机构所承担的管理职责更加清晰明确，有利于防止部门之间扯皮、推诿责任等情况的发生；二是，相较于建设指挥部模式的“一次性业主”，专门机构可以通过持续不断的参与政府公共工程建设，积累相关的管理经验，更有利于其发挥工程建设领域的专业优势，对工程的投资、进度、质量、安全等进行更加有效的管控，为政府公共工程实现高效率、高质量的建设奠定扎实的管理基础。三是，相较于代建制管理模式，对政府公共工程进行集中管理，能够节省至少2%的管理费，降低政府公共工程建设的支出。

对政府公共工程进行集中管理的方式，也存在一些问题需要加以解决。一是，政府成立专门机构，需要增加公务员或者事业单位工作人员，增加行政成本。香港工务部门的公务员人数超过一万。显然，在内地政府部门简政放权的大背景下，仿效香港工务部门，建立如此庞大的政府机构对政府公共工程进行管理，是不现实的。因此，需要在专门机构拟承担的工作职责与所需要的人力资源之间加以平衡，在此基础上，建立人员更为精干的政府机构。二是，对政府公共工程进行集中管理，是对现行政府公共工程分散由各政府行业主管部门监管的模式的大幅改革，而这种改革肯定涉及政府部门间职责、利益等的调整。同时，由于改为由政府机构直接作为业主对政府公共工程进行管理，必然对社会上业已存在的充任政府公共工程项目法人的国有企业的利益产生不利影响。

基于以上原因，政府必须在对政府公共工程集中管理的方式社会影响、政府内部的影响等进行充分论证的基础上，才能够作出决策。本市如果推行政府公共工程集中管理的模式，也不宜一蹴而就，而是需要逐步探索，例如，在有条件的地区先试行一段时间，待积累一定经验后，再向更大的范围推行。

编后语：对政府公共工程进行有效规制，有利于提高政府公共工程的质量，保证财政性资金的高效利用，也有利于通过政府公共工程的引领示范作用来更好的规范建筑市场秩序。香港的建筑业市场非常发达，香港政府积累了丰富的政府公共工程监管经验，已经建立了一整套完善、有效的政府公共工程规制、监管制度。笔者对香港政府公共工程的规制、监管制度作了深入的了解和研究，并在拷问内地政府公共工程管理及规制中存在问题的基础上，提出了香港在公共工程建设规制方面带给内地的启示。

课题组组长简介：

钱焰青，男，现为上海市人民政府法制办公室法律事务协调处处长。

作者简介：

王峰，男，现为上海市人民政府法制办公室法律事务协调处主任科员。

（责任编辑：陈书笋 核稿：实习生余越）

[1] 公营房屋类工程除外，此类工程由房屋委员会负责。

[2] 引自发展局（工务科）财政预算资料总目159－政府总部：发展局（工务科）。

[3] 发展局局长提交予立法会财务委员会特別会议介绍工务工作范畴的书面发言稿件全文，资料源自：http://www.info.gov.hk/gia/general/201404/02/p201404020401.htm

[4] 香港主要采用public works，而非public projects的概念。

[5]lexisnexis: works of a public nature. generally, they refer to works carried out by or on behalf of the government for the construction, repair, or extension of public amenities.

[6]韦氏大学词典：works (as schools, highways, docks) constructed for public use or enjoyment especially when financed and owned by the government.

[7]牛津高阶英语词典： building work, such as that of hospitals, schools and roads, that is paid for by the government

[8] 区议会的职能如下： (a) 就以下项目向政府提供意见— 为进行地区公共工程和举办社区活动二拨给有关的地方行政区的公帑的运用。

[9]根据香港财政预算资料：总目25-建筑署；总目39－渠务署；总目33－土木工程拓展署。

[10]张毅锋：《香港政府房屋工程的监管与总承包商的典型管理》，载《建筑经济》2006年第7期。

[11]政府投资工程管理方式改革课题组：《香港政府公共工程管理方式考察报告》， 载《建筑经济》2002年第7期。

[12]刘方定：《香港特区政府公共工程建设管理模式》，载《上海城市发展》2006年第3期。

[13]政府投资工程管理方式改革课题组：《香港政府公共工程管理方式考察报告》， 载《建筑经济》2002年第7期。

[14] 香港成文法例包括两类：立法会审议通过的主体法例；主体法例中授权政府制定的附属法例。

[15] 规划地政局局长萧炯柱在立法会会议上就检讨《建筑物条例》动议辩论致辞全文，载于政府总部发展局官方网站：http://www.devb.gov.hk/tc/publications_and_press_releases/press/index_id_1587.html

[16] 刘晓燕：《香港建筑法例规范及政府监管》，载《建筑经济》2000年第5期。

[17] 周翔宇：《香港建筑业管理概况及其启示（二）》，载《建设监理》2003年第4 期。

[18] 周翔宇：《香港建筑业管理概况及其启示（一）》，载《建设监理》2003年第3 期。

[19] 香港财经事务及库务局（库务科）官方网站：http://www.fstb.gov.hk/tb/sc/guide-to-procurement.htm.

[20] 香港发展局官方网站：http://sc1.devb.gov.hk/tunis/www.devb.gov.hk/tc/about_us/policy/index.html.

[21] 2012-13年度开支预算总目159-政府总部：发展局（工务科）。

[22] 主要是工务工程，不包含公营房屋工程。

[23] 立法会财务委员会参考文件《基本工程项目的推行》，fcri（2007-08）2。

[24] 财务委员会工务小组委員会参考文件，基本工程计划推行程序的资料，p w s c i ( 2 0 0 1 - 0 2 ) 3 7。

[25] 林鸿：《公共工程前期管理程序研究》，武汉理工大学硕士学位论文。

[26] 工务局局长李承仕2001年12月12日在立法会会议上就“检讨政府的投标制度”动议辩论的发言全文。资料源自新闻公报：http://www.info.gov.hk/gia/general/200112/12/1212288.htm

[27]杨兰友、胡细银：《香港政府工程建设管理模式及其借鉴》，载《经济前沿》2005年第9期。

[28] 转引自官方网站http://www.gld.gov.hk/egazette/pdf/20131749/cgn201317497350.pdf。

[29] works bureau technical circular no. 13/2001《quality management system certification of consultants and contractors for public works administered by the works group of departments》。

[30] applying to be placed on the list of the development bureau under any category shall mean the contractor unconditionally accepts these rules and any future amendments or additions thereto. failure or refusal to observe these rules may lead to refusal of entry to the list for the category being applied for, or removal from all categories in which the contractor is listed.

[31] 《香港特别行政区政府公共工程的招标程序》，工务局1999年12月提交至立法会的材料。

[32]杨兰友、胡细银：《香港政府工程建设管理模式及其借鉴》，载《经济前沿》2005年第9期。

[33]刘方定：《香港特区政府公共工程建设管理模式》，载《上海城市发展》2006年第3期。

[34] 财务委员会参考文件《基本工程項目的推行》f c r i ( 2 0 0 7 - 0 8 ) 2。

[35]张晓明、潘一平、朱云飞：《试析政府工程管理模式的完善》，载《建筑》2012年第18期。

[36]王卫东：《非经营性政府投资项目管理新模式初探》，载《工程质量》2009年第9期。

[37]周红波、叶少帅、沈康：《政府投资项目代建管理模式与风险分析》，载《建筑经济》2007年第 5期。

[38] 深圳市建筑工务署工作动态，资料源自：http://www.szwb.gov.cn/xxgk/qt/gzdt/201303/t20130327_2120382.htm。

[39] 《深圳市建筑工务署：创新工作机制，管好政府工程》，载于广东建设信息网：http://www.gdcic.net/htmlfile/shownews_messageid=71198.html

[40]白玉渊：《厦门市政府投资建设项目管理模式探索》，载《厦门特区党校学报》2007年第3期。

[41]工业(含内贸)、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责。

[42] 龙江英：《政府投资工程项目可行性研究阶段的管理》，载《煤炭工程》2007年第7期。

[43]邹克忠：《引入不可行性论证完善政府公共工程决策机制》，载《团结》2004年第6期。

[44] 《广东化州群众抗议建火葬场 市政府已停止项目建设》载于中国广播网：http://china.cnr.cn/xwwgf/201404/t20140414_515292909.shtml。

[45]苏州市政府于2009年发布了《关于印发苏州市政府投资建筑工程预选承包商管理办法的通知》（苏府〔2009〕187号）。南京市建设委员会于2009年发布了《南京市政府投资建设工程应急项目承包商名录库管理办法（试行）》。杭州市政府办公厅于2010年发布了《杭州市政府投资建设工程项目预选承包商名录管理暂行办法》（杭政办函〔2010〕138号）。南昌市政府办公厅于2013年发布了《南昌市政府投资工程预选承包商管理细则（试行）》(洪府厅发[2013]67号)。

[46]《政府投资工程预选承包商名录取消——深圳将建立建筑业企业市场准入的负面清单制度》，载《南方都市报》2014年3月27日，转引自南都网http://epaper.oeeee.com/h/html/2014-03/27/content_2043499.htm。

[47] 工务局1999年12月《香港特别行政区政府公共工程的招标程序》。