居住证制度若干问题研究-国际云顶yd4008

《政府法制研究》2013年第8期（总第252期）

居住证制度若干问题研究

●居住证制度从狭义上讲，仅仅是一种在居住地登记个人信息的人口管理制度，登记的目的之一是便于政府部门掌握人口信息，为政府决策提供基础数据，同时也方便持证人在居住地办理各项社会事务。从广义上讲，居住证制度还包括了居住证持有人的社会身份界定及其相关的劳动就业、社会保险、子女教育、医疗卫生等社会管理和公共服务制度。

●对流动人员颁发居住证，是政府机关依法对流动人口在居住地的基本情况进行登记，并对其法律地位和权利义务关系给予确定、认可的具体行政行为，从性质上说是行政确认行为，而非行政许可行为。

●居住证制度的发展趋势是随着户籍制度改革进程，在流动人口服务和管理领域继而在实有人口管理领域发挥作用。在户籍逐渐失去其特殊福利含义的阶段，实行以固定住所和稳定就业为依据的居住证服务和管理制度，以适应农村居民向城市市民的转变，同时平衡新进城居民与原城市居民的权利义务关系。最终，居住证将恢复到人口信息登记的原始功能，在城乡一体的实有人口管理制度中发挥作用，并与户口簿、身份证实现功能合并。

《政府法制研究》

2013年第8期（总第252期）

编委会主任：刘 平

编委会副主任：程 彬

编委：陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹 陈书笋

地址：普安路189号曙光大夏19楼上海市行政法制研究所

邮编：200021

电话：（021）63840988×1923

传真：（021）63869128

印刷：上海市人民政府办公厅文印中心

印刷日期：2013年8月28日

居住证制度若干问题研究

课题组组长：朱宏传

课题组成员：朱永康 管丽娟 徐东 张延新

引言

居住证制度自上世纪末开始在各地试点，截至2012年12月已有39个省、自治区、直辖市和较大市出台了居住证管理方面的地方性法规、政府规章和规范性文件。本市是较早推行居住证制度的地区之一，于2002年6月颁布《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》，开始发放人才类《上海市居住证》。2004年10月，《上海市居住证》的适用对象扩大到在上海居住的所有非沪籍境内人员。随后，广东、湖南、浙江、西藏、广西、江苏、新疆、江西、河北、贵州、山东、陕西也先后出台了居住证管理方面的政府规章或者流动人口服务管理方面的地方性法规，居住证制度在全国范围内推行。

国家层面最早出现“居住证”内容的规范性文件是2007年国务院发布的《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》。迄今为止，国家虽然尚未出台专门规范居住证制度的法规或者规章，但“居住证”已经在很多重要的国务院文件中频频出现，与进城务工人员权益保障、基本公共服务全覆盖、异地高考、收入分配制度改革等重要话题紧密联系，成为社会各界关注的焦点问题之一。

与此同时，有关居住证的性质、作用以及居住证与户籍的关系等问题也逐渐凸现出来，尤其是居住证持有人在居住地享受公共服务待遇的内容，既是申领人、持证人最关注的部分，也是困扰居住地政府的一大难题。笔者作为政府法制工作人员，直接参与了《上海市居住证管理办法》的起草审核工作，在立法过程中对上述问题作了深入的思考和探讨。笔者认为，居住证制度推行至今，有其存在的客观必要性，需要对其法律性质、功能定位进行深层次分析，理清居住证与户籍、身份证与相关待遇之间在应然和实然状态下的关系，才能对实践中反映的诸多问题作出合理回应，并正确评判其今后的发展方向。

为此，本课题在分析居住证产生背景的基础上，追溯国家和地方居住证制度的发展历程，并结合上海居住证制度的主要内容，论证居住证制度的若干核心问题，探讨和提出居住证制度在国家和地方层面的立法设想，以期对居住证制度的进一步完善有所裨益。

一、课题研究的范围、对象及理论基础

（一）课题研究的范围

居住证制度，从狭义上讲，仅仅是一种在居住地登记个人信息的人口管理制度，登记的目的之一是便于政府部门掌握人口信息，为政府决策提供基础数据；同时，居住证作为居住登记的证明，也方便持证人在居住地办理各项社会事务。从广义上讲，由于目前居住证是与公共资源配置和福利待遇享受相挂钩的，居住证制度还包括了居住证持有人的社会身份界定及其相关的劳动就业、社会保险、子女教育、医疗卫生等社会管理和公共服务制度。

笔者认为，居住证制度之所以广受关注和饱受争议，正是因为它除了登记人口信息之外，还承载了持证人凭证在居住地享受居民权利和公共服务的功能，成为公共资源配置制度的一个重要环节。为了更清晰地界定居住证的性质、功能，分析居住证制度的发展趋势，笔者选择从广义范畴对居住证制度进行研究。需要说明的是，居住证制度的主体内容是居住证本身的法律性质、功能定位、申领条件、办理程序以及相应的制度设计，对于居住证制度中涉及的社会福利待遇问题，实践中为何会采取持证人凭居住证享受待遇的做法，有必要对两者之间的关系进行分析，但对于持证人应当享受哪些社会福利待遇以及何种程度的待遇等内容，本课题不作拓展研究。

（二）课题研究的对象

居住证制度的适用对象是“流动人口”。字面意义上理解，流动人口是指离开现居住地到其他地区居住的人员，多用于临时性、短期的人口迁移。笔者对“流动人口”的界定，主要把握两个标准：一是户籍标准，即未办理户口迁移手续，户籍地与现居住地不一致。这一标准主要考量流动人口居住地的空间变化。二是时间标准，由于“流动”是一个相对概念，对这一标准的把握需要确定流动人口在非户籍地的停留时间。2000年第五次全国人口普查和2010年第六次全国人口普查均将“居住半年”作为一个统计口径，“常住人口”包括“居住在本乡镇街道，户口在本乡镇街道或户口待定的人；居住在本乡镇街道，离开户口所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道，外出不满半年或在境外工作学习的人”。

除了上述两个标准外，笔者在调研中还发现，流动人口根据其目的、停留时限等因素大致可分为两种类型：一类是伴随经济发展而增加的城市功能型流动人口，比如旅游、出差、就医、探亲访友、学习培训等，这类人员在城市停留的时间一般较短，对城市管理的影响主要体现在社会治安方面；另一类是进入城市寻找工作机会的劳动力人口，与第一类人员相比，这类人员在城市滞留时间较长，具有长期居住的意愿且家庭化居住的比例较高，对城市基础设施以及劳动就业、子女教育、医疗卫生等社会管理和公共服务制度产生影响更大。居住证的申领人和使用人主要是第二类人员。

综合考虑上述因素，本课题研究的“流动人口”是指以就业为主要目的，离开户籍地在现居住地居住半年以上的人员。

（三）课题研究的理论基础

从笔者收集的相关文献资料来看，有关居住证制度的研究尚未形成独立体系，主要是在流动人口管理和户籍制度改革的研究中，作为完善流动人口服务和管理的措施之一被提及。在居住证制度实施的初期，曾有持批判性意见的观点认为，居住证与暂住证一样，只是政府“换汤不换药”的管理手段，对流动人员而言只是再多办一个证而已。随着居住证制度在全国范围内逐步推行，目前主流观点已经基本认可了居住证的进步意义，认为其在保障流动人口合法权益方面具有积极作用，是户籍制度改革的有益探索。

近年来，有学者将流动人口权益保障上升到“公民权”、“人权”的高度，提出了“市民化”的概念。比较有代表性的观点包括：

较早进行人口问题研究的中国社会科学院田雪原研究员提出，改革开放以后，人口城市化驶入“快车道”，步入以大城市和超大城市为主导的发展阶段。为了防止人口城市化陷入“拉美陷阱”，根本出路是使进城务工人员真正成为城市市民；而变农民为市民是因为进城农民已经成为事实上的市民，在城市长期居住、劳动，并从“候鸟式”迁徙向“家庭化”移居转变。为此，居住地政府要实事求是地看待流动人口问题，要实现城市人口与经济的可持续发展，必需将流动人口在城市的劳动就业、住房、子女教育、医疗卫生、文化娱乐等方面的需求纳入城市建设和经济社会发展规划，采取居住证等针对性措施将符合一定条件的流动人口纳入公共服务和社会管理范畴。

中国政府创新研究中心俞可平教授认为，公民身份是公民权利的基础和前提，只有拥有公民身份的国民才能享受各项公民权利。事实上，法定的公民身份及其相应的公民权利，在农村居民和城镇居民之间存在很大差别。以农民工为主体的“新移民”因为缺少市民身份，其劳动、住房、社会福利、子女受教育等基本权益很难受到平等保障，而维护这些“新移民”的公民权益，根本途径是重塑其公民身份，使其市民化。居住证可视为赋予“新移民”市民身份的标识之一。

国务院发展研究中心崔传义研究员从户籍制度改革的角度分析，当前户籍制度改革进展缓慢，集中表现为对进城务工人员转化为产业工人和城市市民的阻碍，改革的最大难点在于消除附加在户口上的城乡居民权利不平等的制度，保障公民迁徙和居住的自由。改革的制度取向，不是取消户籍登记管理，而是剔除附在户籍上的不合理的福利待遇，不再继续维持因为户籍身份而享有的特殊利益，让户口只具有标志居住地的意义，实现城乡人口的平等权利。在户口失去特殊福利含义的条件下，打破城乡分割、区域封闭，实行以固定住所和稳定就业、收入为依据申报户口或者办理居住证的政策，平等对待新进城居民与原城镇居民的权利义务，建立起城乡一体的人口登记制度。

值得注意的是，有关流动人口“市民化”的导向性意见不仅在学界取得了一致的认同，在国家层面也得到了正式认可。2013年3月5日第十二届全国人民代表大会第一次会议上，总理代表作的政府工作报告中，承诺今后将“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境”。

（四）国外人口信息登记制度简介

国外人口管理大多不采用“户籍”、“户口”的概念，往往也不采取发证的方式，而是实行人口信息登记制度。在很多欧洲国家，人口出生、死亡和迁移等登记事项被作为重要的人口管理内容，例如英国从1958年至今一直沿用《出生、死亡、结婚注册登记法》；在登记内容方面，法国、荷兰等国家的出生登记，不仅包括公民的出生年月、性别、单双胞胎等，还有其父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等，登记事项比我们的户口登记更为详细。

随着信息技术的快速发展，许多国家的人口登记及其相关社会事务都通过信息系统完成。以美国为例，自1935年罗斯福总当政时开始实行社会保障号制度，起初只是要求成年人拥有一个社会保障号码，自上世纪80年代之后所有美国公民从出生起就必须注册专属的社会保障号。即使是暂居美国的外国人，也需要申请一个社会保障号。社会保障号由美国社会保障署（social security administration）发放和负责管理，居民终身使用，它记录了个人的各项信息，包括工作、居住、纳税、信用、受惩戒情况等。在人口迁移管理方面，居民自由流动，美国政府仅仅依靠社会保障号对流动人口进行管理和信息追踪，相关信息系统在全国范围内联网，各个地区、行业、部门都能通过社会保障号查询个人情况。由于在美国没有一个严格意义上的身份证，护照、驾照、信用卡常常替代身份证发挥作用，这些证件与社会保障号信息系统构成了美国人口管理的基本内容。

基于上述分析和比照，笔者认为，居住证制度研究分为应然和实然两个层面：从表面上看，居住证是居住登记的证明，政府以办证为抓手采集、掌握流动人口的基本信息，实现有效的社会管理。在这个层面，居住证的法律性质清晰、功能定位单纯，与国外的人口信息登记制度非常相似。但实际上，居住证上加载的“市民待遇”，使其不再仅仅是标识居住地的证件，还反映了持证人的“市民身份”及其相对应的社会福利，成为实现流动人口“市民化”的制度环节之一。因此，人口信息登记是居住证的原始功能和理性状态；实践中，居住证与社会福利待遇相挂钩是为了顺应现实需要，使服务功能扩大化。但如果过多地强调居住证的社会福利性质，则模糊了其根本性质，不免令人忧心其会重蹈户籍制度的覆辙。在笔者看来，这两个层面的矛盾纠结是居住证制度研究的最大难点，同时也是本课题的研究价值所在。

二、居住证制度的产生背景

（一）居住证制度产生的根本动因：伴随市场化、工业化、城市化出现的大量劳动力人口，因城乡、区域经济社会发展不平衡，持续向城市流动。

改革开放以来，大量人口流入城镇特别是大城市，而且流动人口规模不断扩大，已经成为一个不容忽视的社会现象。根据2012年8月国家人口计生委发布的《中国流动人口发展报告2012》，我国流动人口总量去年已接近2.3亿，达历史新高，占全国总人口17%，其中农村户籍流动人口约占流动人口总量的80%。而且，未来十年全国城镇人口年均增加1300万－1600万，其中农村转移人口1000万－1300万。大规模人口流动的表面动因，是个人为了增加收入，改善其物质生活条件和社会地位，根本原因则是中国社会改革开放以来在经济、社会领域发生的巨大变革。

首先是市场化，中国经济体制最根本的改革是社会主义市场经济体制取代原先指令性的计划经济体制。在市场环境下，市场对资源配置起基础性作用，生产要素自由流动，通过人、财、物的自由流动实现生产要素高效率的利用，资源的充分配置，促进经济的发展。大规模人口流动是市场经济规律使然。其次是工业化，正像发达国家都走过的道路一样，中国也将工业化当作发展经济的根本道路。国家要发展现代工业，除了先进的工业技术、大规模的投资和现代企业管理体制等要素外，另一个基本要素便是大量劳动力。一方面，城市的快速工业化需要大量劳动力；另一方面，农村又存在着丰富的剩余劳动力，于是，劳动力从乡村流向城镇便成为一种自然而然的现象。再次是城市化，从世界现代化的历史经验看，工业化与城市化是密不可分的，前者是后者的根本动力。城市化主要通过以下三种方式加速了中国的人口流动：（1）城市是工业企业和服务业的集中地，提供了大量工作岗位，必然成为农村劳动力的迁入地；（2）城镇人均劳动收入要普遍高于农村的人均劳动收入，对农村剩余劳动力有巨大的吸引力；（3）城市居民享有的教育、医疗等公共服务待遇明显高于农村居民，这也成为众多农民工进城后其配偶、子女随迁，以家庭形态在城市长期居住的重要原因。

综上，市场化、工业化和城市化是大规模人口流动的根本动因。市场化要求劳动力的自由流动，工业化和城市化的必然结果是大量农村剩余劳动力流向城镇，而我国城乡、区域发展的不平衡，导致越来越多的人口向经济发达地区、向大城市集中。如此庞大的人群在城市长期工作、生活，必然给现行的社会管理制度带来巨大冲击，迫使各级政府正视这一社会现象，制定具有针对性的政策措施。居住证制度作为专门适用于流动人口的政策产物，伴随着人口迁徙大潮应运而生。

（二）居住证制度产生的制度背景：户籍制度改革在目前状况下无法一步到位，需要替代性管理措施发挥流动人口居住登记和公共资源配置功能。

关于居住证制度与户籍制度的关系，目前尚未形成确定统一的观点，笔者认为，居住证制度植根于户籍制度，居住证制度的实施与户籍制度改革及其功能演变密切相关，是经济社会转型发展的必然要求。因此，有必要结合户籍制度的性质和作用探讨居住证制度产生的制度背景。

我国现行户籍制度是“国家在消费品严重短缺的情况下实行的与计划经济体制相匹配的行政管理制度”。1955年，国务院制定了《市镇粮食供应暂行办法》、《农村粮食统购统销暂行办法》，对粮食实行计划供应作出规定。1958年，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，对户口的登记、迁出作了严格限定，除非考学、参军、招工、提干等非常有限的途径外，从农村到城市的户口迁移几乎是不可能的。此后，国务院及公安部又陆续出台了一系列的政策规定，将就业、住房、医疗、教育、社保等社会事务同户口挂钩，确立了以农业户口和非农业户口为划分标准的二元化管理体制。事实上，我国户籍制度除了发挥人口登记、统计和治安管理的功能外，还与社会成员享受和行使劳动就业、医疗救助、义务教育、社会保障、参与选举等各项权益息息相关。

改革开放后，户籍制度为之服务的计划经济体制被打破，个人在家庭生活、职业发展等方面对户口的依赖度不断降低，户籍制度在分配食品和就业机会、限制人口流动方面的功能迅速弱化；与此同时，其识别居民身份的功能仍然存在，保障城市本地人口社会福利待遇的作用反而更加凸现。由于长期以来，全面就业、住房、医疗、教育、幼托、养老等制度只面向城市居民，农村居民所享有的社会福利待遇与城市居民相比，无论在覆盖面还是优惠度等方面都存较大差距。即使是在改革开放三十多年后的今天，公共资源尤其是教育、医疗等优质公共资源分配方面的城乡差异、东部与中西部的区域差异仍然是客观存在的。而且各级政府出于管理方便，总是“惯性地”把既有的户籍作为管理手段，导致与户籍相挂钩的各类各项福利待遇越来越多，据统计，与城市户籍挂钩的社会福利待遇多达上百项，涉及二十多个等领域。因此，今天的流动人口可以脱离“户口簿”、“粮油手册”的束缚进入城市工作和定居，但户口簿上的身份却并无法轻易改变。现行户籍制度下，流动人口普遍处于“人户分离”、“职业身份与户籍身份错位的状况”。

近年来，国家也正积极稳妥推进户籍制度改革。据公安部介绍，户籍改革最终的目标是“逐步打破城乡分割的二元户口管理结构，建立城乡统一的户口登记制度”。但正如专家所言，真正的问题不在于户籍本身，而是要剥离附加在户籍之上的各种补助、补贴、保障、待遇等等。北京、上海等特大城市的户籍具有吸引力也无非是它背后的利益，比如养老、失业、医疗保险，再比如义务教育和中高考升学率，如果最关键的这几项都不存在了，那么户籍的含金量也就微乎其微了。可以说，户籍改革是城乡及城市间利益和资源的重新分配，而目前和将来很长时期内全国区域发展的不均衡性以及社保、就业、教育、卫生等相关制度改革的复杂性，注定了户籍制度改革只能循序渐进，期望在短时期内实现一步到位或者取消户籍，都是不现实的。

笔者认为，在这种情况下，居住证制度作为户籍制度改革未彻底完成前的过渡性管理措施，有其必然性。通过制度设计，居住证可以发挥居住登记和社会资源配置的双重功能，同时又具有一定的时效性，从而为制度调整留有余地，更为灵活和可操作，不同于户籍制度改革要受到其他制度以及各种因素的重重牵制。最重要的是，它的适用对象单一，仅限于在城市长期生活、工作的流动人口，从而与户籍人口形成巧妙的分割，即使在公共服务待遇方面有所差别，似乎也更具合理性。

（三）居住证制度产生的现实需求：大城市、特大城市的地方政府面临发展经济、调控人口、提供公共服务等各方面压力，以及回应国家层面的人口政策调整要求。

城市人口的爆炸性增长，被认为是当前发展中国家城市化进程中的一个突出问题，东南亚及拉丁美洲等地区发展中国家的大城市已经出现农村贫困人口向城市过度集中的突出问题。虽然我国目前城市发展的情形与其他发展中国家还不尽相同，但不断增长的人口对于城市就业、基础设施、公共服务的压力始终存在。大城市尤其是“北上广”等特大城市，以服务业为代表的第三产业发达，人口规模集聚效应明显，国际化水平高，就业容量大，就业方式多，社会福利待遇水平较高，代表着现代化的生活方式。而且在中国特有的国情下，越是特大城市，城市建设费用中公共财政承担的比率越高，与户籍挂钩的社会福利待遇越多。出于政府财政负担能力的考虑，以及对城市规模过度膨胀和城市病的担心，对城市人口规模进行调控和对流入人口进行区分选择，成为大城市、特大城市地方政府的必然需要。

以本市为例，第六次人口普查显示，本市常住人口规模已超过2300万人，同2000年第五次全国人口普查时的1673万人相比，十年共增加628万人，增长37.53%。平均每年增加近63万人，年平均增长率为3.24%。 全市常住人口中，户籍人口1412万人，外省市来沪人员897人，来沪人员所占比例为39%。同第五次全国人口普查时相比，户籍人口增加80万人，来沪人员增加551万人，来沪人员增速达到159%，平均每年增加55万人。由此可以预见，在越来越多的外来人员被上海的经济机会所吸引进入城市，户籍制度对人口增长速度的调控能力又被大大削弱的情况下，上海的实有人口总量的增速与户籍人口数量增速必定相去甚远。当政府面对两组人口增长数据：一组是受到户籍制度有效控制的户籍人口的增长；另一组则是更多地与社会经济发展同步的实有人口的增长。以第二组数据作为经济调控和提供社会公共服务的参考，是政府无奈又必需的选择。

近年来，国家层面也不断出台政策文件，敦促各级地方政府及其相关的职能部门“保障农民工的权益”。2012年7月，国务院发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中特别强调“基本公共服务均等化”。地方政府不能再以户籍制度为“挡箭牌”，逃避为流动人口提供义务教育和制度性社会保障及其他各种公共服务的责任。一方面为了回应来自于中央政府的政策导向和要求，另一方面也出于地方产业化、城市化的需要，地方政府开始有条件地开放居住、就业、入学、社会保险等权利，向流动人口提供“市民身份”，逐步拓展向流动人口提供公共服务的领域，并加大支付“市民待遇”的力度。但由于国家既没有废除户籍身份制度，也没有在中央和地方财政转移支付方面做出实质性的制度调整，义务教育和社会保障等方面的财政保障微乎其微。事实上，中央政府将落实流动人口公共服务保障的责任下移到了地方政府。出于减少人口规模压力、减轻财政负担和满足城市人力资源、确保城市竞争力的两方面需要，地方政府倾向于选择一条中间道路——“适度开放”或者“有选择的开放”，并根据地方实际需求制定相应的吸纳或者排斥外来人口的政策。通过向“符合条件”的流动人员发放居住证的制度，地方政府可以达到控制人口增长规模和选择流入人口类别的双重目的，而在条件制定过程中则优先考虑在当地长期居住、工作的部分群体，纳税、缴纳社会保险等“贡献因素”也自然纳入考量范围。

因此，当市场化和城市化的大潮袭来，大城市、特大城市处于人口老龄化、劳动力缺口、优质公共资源稀缺等多重困境之中，单纯依赖户籍制度进行社会管理和提供公共服务的政府管理者捉襟见肘，需要新的人口服务和管理措施，在流动人口服务和管理领域发挥作用。居住证制度成为统筹协调城市经济发展动力、环境资源承载力和政府公共服务能力、社会公平公正等各种关系的制度工具。

三、居住证制度的概况及发展历程

（一）国家层面有关居住证和流动人员管理的规定

迄今为止，国家层面尚未出台专门规范居住证制度的法律、法规或者规章，最早出现“居住证”内容的规范性文件是2007年国务院发布《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，其中明确提出“要深化流动人口管理服务体制改革。逐步改变城乡二元结构，建立城乡统一的人口登记制度，健全出生人口登记制度，实行流动人口居住证制度。” 此后，国务院又发布了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，要求“改革区域户籍制度，逐步实行以居住证为主的属地化管理制度”。2010年，国务院在转发国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中也提出：“深化户籍制度改革，将加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度”。直至2011年，国务院国务院办公厅下发《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中，不仅再次明确提出“继续探索建立城乡统一的户口登记制度”，“逐步实行暂住人口居住证制度”，而且授权公安部牵头研究制订相关草案并按程序报批后实施。据了解，近期公安部已完成《居住证管理办法（草案）》的征求意见和修改工作，并于2012年9月报送国务院办公厅，但截至2013年3月，相关草案的征求意见稿尚未正式公开。

需要说明的是，尽管国家层面居住证制度的专门立法进度缓慢，但正如本课题第一部分居住证制度产生背景的论述，居住证制度是大规模人口流动的政策产物，因此笔者对国家在流动人口管理方面的制度演变也作了梳理、汇总。大致可分为以下四个阶段：

一是严格控制阶段。1958年《中华人民共和国户口登记条例》详细规定了公民应进行各项基本情况的户口登记，其中第十条规定，“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续”。这一规定以法律形式把限制农民迁往城市的制度固定下来。第十五条同时规定：“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住2日以上的，由暂住地的户主或者本人在2日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销；暂住在旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记”。在当时的背景下，实行暂住登记的主要目的是严格控制农村劳动力进入城市，防止农业人口转为非农业人口。上世纪80年代开始，当外来流动人员尤其是农村劳动力开始大量涌入城市时，政府有关管理部门所作的第一反应是封堵和遣返。在这期间，国家制定的最有代表性的法规是1982年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，为了达到控制人口流动的立法目的，甚至不惜采取收容遣返等措施迫使已经进入城市的外来流动人员返回原户籍地。这种严格限制农村人口向城市流动的局面一直持续到20世纪80年代中期。

二是限制流动阶段。上世纪最后10年间，国家的政策导向开始发生变化，由严控转向限制，并针对外来流动人员管理颁布了专门的法规规章，例如1994年原劳动部制定的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》、1995年公安部制定的《暂住证申领办法》等。规定的主要内容是对外来流动人员发放暂住、就业方面的各种许可证，并对不符合条件或者没有办证的人员采取行政处罚和行政强制措施。暂住证成为进城务工人员的第一道“门槛”，但不可否认其积极意义，即认可了在不改变户籍的情况下人员流动的合法性，为流动人员进入城市居住、工作提供了合法化的渠道和途径。

三是调整改进阶段。2001年以来，按照党的十六大报告中提出的“消除体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”的要求，国家政策导向再次发生重大调整。2003年10月，党的十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确提出“在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务”。随后，国务院及相关部委开始废止和修订原有行政法规、规章，并制定和发布了一批新的法规、规章以及规范性文件，一方面取消对农村劳动力进城务工就业的不合理限制，包括废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，同时出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，以自愿接受救助替代强制收容遣送；劳动和社会保障部废止《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，取消了《流动就业证》。另一方面，在保留暂住证的同时改进居住登记管理制度，改善农村劳动力进城后的就业环境和生活状况，加强为进城务工人员提供相关公共服务和权益保障的力度，主要体现在《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中。另外，公安部、建设部、劳动和社会保障部就农民工工资支付、就业服务、工伤保险等问题，也制定了若干专门的规范性文件。

四是服务保障阶段。近5年来，国家层面更加强调对进城务工人员的公平对待、合理引导、完善管理、做好服务。总的政策取向是基于户籍的基本公共服务逐步向常住人口覆盖。2006年修订后重新发布的《义务教育法》强调，流动人员同住子女接受义务教育遵循“两个为主”的原则，即“以流入地为主、以公办学校接收为主”。2009年，国务院出台专门针对流动人员的《流动人口计划生育条例》，明确“流动人口计划生育工作由流动人口户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责，以现居住地人民政府为主”，流动人口在现居住地享受计划生育服务和奖励、优待。在医疗保障方面，2010年人力资源和社会保障部、卫生部、财政部联合下发《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》，要求“城乡各类流动就业人员按照现行规定相应参加城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗”，“各地不得以户籍等原因设置参加障碍”。2011年《社会保险法》实施后，各地逐步建立全国统一的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续机制，打破了传统的依赖户籍才能享受公共服务的格局。

（二）地方层面居住证制度的发展历程

厦门市和珠海市早在1989年开始发放居住证，对象仅限于到当地投资开厂的华侨、港澳台人员，发证的目的也仅仅是给予上述人员出入境方便，并没有其他与当地市民待遇挂钩的内容。

北京市自1999年开始实行工作居住证制度，并施行至今。工作居住证由北京市人事局签发，个人不能申领，只能由用人单位申领，而且最初只有高新技术企业、民营科技企业和跨国公司地区总部及其研究开发机构才有资格，2003年之后范围有所扩展。持有北京市工作居住证的人员可以参加北京市基本养老保险和基本医疗保险、子女入托入学免收借读管理费、购买、办理证照、参加评奖、申请项目资助等。2002年6月，《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》颁布施行。2003年9月，广东省开始实施《引进人才实行〈广东省居住证〉暂行办法》。此后，深圳市、长沙市、大连市、长春市、广西壮族自治区、南京市、武汉市、江苏省也先后出台人才居住证规定。申领人需要符合学历、专业技术资格或者投资创业等方面的要求，取得人才类居住证的人员享受的公共服务待遇与当地居民基本相同。

2004年，《上海市居住证暂行规定》及实施细则出台，《上海市居住证》使用对象扩大到“在本市居住的非本市户籍的境内人员”。2008年，深圳市、长春市、大连市、武汉市、长沙市等地在原有的人才类居住证制度基础上，开始推广居住证制度，适用对象拓展为全部外来人员。由于人才类居住证与就业类居住证的持有人在申领条件、享受待遇方面存在差异，上述城市在新的居住证规章中也明确原有的人才类居住证规定继续有效，实际上形成了两类居住证并行的制度体系。2009年开始，无锡市、贵阳市、本溪市、成都市、苏州市、兰州市等地也颁布实施了居住证管理方面的政府规章。

自2005年开始，昆明市、银川市、湖南省、浙江省、广东省、新疆自治区、江西省等地先后制定流动人口服务和管理方面的地方性法规，其中，流动人口办理居住证成为法规规范的主要内容之一。与专门的居住证管理方面的政府规章和规范性文件相比，法规的规定更为笼统，主要是明确居住证的适用对象，持证人的基本权利义务，具体制度则授权地方政府另行制定。2012年，又有河北省、杭州市、黑龙江省、贵州省、山东省、陕西省等6地颁布了流动人口服务管理方面的地方性法规或者政府规章，其中均明确实行居住证制度。

截至2012年底，共有39个省、自治区、直辖市和较大市出台了居住证规定（详见下表）。按照立法主体的不同，可分为三种形式：第一类是由地方人民代表大会以地方性法规的形式发布，如广东省、浙江省、西藏自治区、贵州省等。第二类是由地方政府以政府规章的形式制定，这是当前各地进行居住证制度立法所采用的主要形式，如上海市、深圳市、成都市、江西省、河北省、山东省等。第三类则是以政府规范性文件的形式进行规定，如北京市、南京市、武汉市、长沙市等地。

名称	实施日期	效力等级
厦门市政府办公厅转发市公安局《关于颁发〈厦门市居住证〉的报告》的通知	1989.11.16 2001.01.21废止	政府规范性文件
珠海市发放外商居住证的暂行规定	1989.11.16	政府规范性文件
北京市引进人才和办理《工作居住证》的暂行办法	1999.06.24	部门规范性文件
引进人才实行《上海市居住证》制度暂行规定	2002.04.30	市政府规章
深圳市海外留学人才居住证管理办法	2003.02.01	政府规范性文件
广东省引进人才实行《广东省居住证》暂行办法	2003.11.01	政府规范性文件
长沙市人才居住证制度暂行规定	2004.07.01	政府规章
上海市居住证暂行规定	2004.10.01	市政府规章
大连市人才工作居住证暂行规定	2004.11.01	政府规范性文件
长春市人才居住证管理暂行规定	2005.05.01	政府规范性文件
广西壮族自治区引进人才实行《广西壮族自治区居住证》制度暂行办法	2005.10.01	政府规范性文件
昆明市流动人口管理条例	2005.10.27	地方性法规
深圳市居住证试行办法	2007.09.01 2008.08.01（废止）	政府规章
深圳市居住证暂行办法	2008.08.01	政府规章
长春市居住证暂行规定	2008.08.28	政府规章
银川市流动人口服务管理条例	2008.11.01	地方性法规
武汉市人才居住证制度暂行规定	2009.02.25	政府规范性文件
湖南省流动人口服务和管理规定	2009.04.01	政府规章
无锡市居住证管理暂行办法	2009.05.01	政府规章
南京海外留学人才居住证暂行办法	2009.05.19	政府规范性文件
湖南省流动人口暂住登记与居住证发放办法（试行）	2009.07.01	部门规范性文件
浙江省流动人口居住登记条例	2009.10.01	地方性法规
上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）	2009.11.01	市政府规章
大连市居住证暂行办法	2009.12.25	政府规章
广东省流动人口服务管理条例 （修订）	2010.01.01	地方性法规
贵阳市居住证暂行办法	2010.03.01	政府规章
本溪市居住证管理办法	2010.12.01	政府规章
成都市居住证管理规定	2011.01.01	政府规章
西藏自治区流动人口服务管理条例	2011.03.01	自治条例
广西壮族自治区流动人口服务管理办法	2011.03.01	政府规章
武汉市居住证管理暂行办法	2011.03.15	政府规章
苏州市居住证管理暂行办法	2011.04.01	政府规章
兰州市流动人口服务管理暂行规定	2011.04.01	政府规章
长沙市流动人口居住登记管理办法（试行）	2011.05.01	政府规范性文件
江苏省海外高层次人才居住证制度暂行办法	2011.06.30	政府规范性文件
新疆维吾尔自治区流动人口服务和管理办法	2011.10.01	政府规章
江西省流动人口服务和管理办法	2011.11.01	政府规章
河北省流动人口服务管理规定	2012.03.01	政府规章
杭州市流动人口服务管理条例	2012.06.01	地方性法规
黑龙江省流动人口服务和管理办法	2012.08.01	政府规章
贵州省流动人口服务管理条例	2012.10.01	地方性法规
山东省流动人口服务管理办法	2012.10.01	政府规章
陕西省流动人口服务管理办法	2012.10.01	政府规章

（三）居住证制度发展的主要特点

总体而言，我国居住证制度的发展体现了以下四个方面的特点：

一是从人口流入地开始启动，逐步覆盖全国范围。较早启动居住证制度的是珠三角、长三角等经济发达地区的城市，这些城市因为经济发展速度领先于其他内陆地区，从而吸引了大量人力资源，成为主要的人口流入地。而且，随着人口流动的规模不断扩大，在沿海经济较发达地区等传统的人口流入地的基础上，陕西、甘肃、新疆、西藏等内陆地区也加入到实行居住证制度的行列中，迄今为止，居住证制度在全国范围内已具有普遍性。

二是从人才类居住证开始探索，逐步拓展适用对象。由于实行居住证制度的初衷是吸引人才，各地居住证制度首先推出的是人才类居住证，强调对申领人在学历、职称、专业技术或者投资纳税额等方面的要求。近年来，随着经济形势的变化和产业结构的调整，除了高层次人才以外的其他劳动者也逐步被纳入居住证制度的适用范畴，“稳定就业”和“稳定居住”成为办证的基本条件，在此基础上再依据不同群体的特点，发放不同类型的居住证。

三是从地方先行先试开始，逐步影响国家政策导向。虽然国务院和相关部委也制定了较多关于流动人员服务和管理的规范性文件，但无论是在数量还是速度方面，都无法与地方各级人大和政府出台的居住证管理法规规章相比。显然，人口流动对城市管理带来的压力，地方政府比中央政府更早感知和体会。城市中外来人口数量剧增，实行有针对性的居住证制度成为地方政府的迫切需求。此外，由于国家户籍制度改革涉及面太广，难度较大，国家层面居住证制度的立法步伐较慢，但从国务院及相关部委规范性文件的导向来看，对于地方探索实行的居住证制度，国家从默许到认可，基本持鼓励态度。

四是从政府规范性文件到地方性法规，逐步提升效力等级。各地较早发布的有关居住证规定多为政府规章或者规范性文件，甚至是以相关政府部门联合发文的形式，但最近5年来，多个省市以地方性法规形式规范居住证制度。立法效力等级的提升，客观上也反映了各地对居住证制度的重视程度不断提高。

四、本市居住证制度的主要内容

本市是较早实施居住证制度的地区，自2002年至今已逾十年，制度体系经过多次调整相对完备，笔者选择以本市居住证制度为例，分析居住证制度的主要内容。

（一）本市居住证制度的沿革

自2002年实施人才居住证制度至今，本市基本形成了居住证与户籍并行、衔接的人口管理制度，涉及7件市政府规章和规范性文件（详见下表）。其中，与直接规范居住证的4个规定（包括2件市政府规章、2件市政府规范性文件），其配套沿革关系为：

2002年4月，市政府发布《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》，开始推行人才居住证。

2004年8月，市政府发布《上海市居住证暂行规定》，将居住证扩展为人才类、就业类和投靠就读类；同时，2002年的《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》继续有效，人才居住证持有人仍然依照原规定享受部分特殊待遇。

2004年10月，市政府下发《上海市居住证暂行规定实施细则》，作为《上海市居住证暂行规定》的配套实施性文件，对申领材料、办证程序等作了细化。

2009年8月，市政府发布了《上海市人民政府关于加强上海市居住证管理若干事项的通知》，对《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》作了申领程序方面的调整。

2009年9月，市政府发布了《上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）》，适用范围覆盖本市户籍人员和外省市来沪人员，其中专门规定了持有《上海市临时居住证》的来沪人员可以享受的公共服务待遇。

此外，为了实施《上海市居住证暂行规定》有关居住证持有人符合一定条件可以申请转办本市常住户口的规定，市政府于2009年出台了《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》，随后市人力资源社会保障局等17家单位联合下发《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法实施细则》，明确持证人转办常住户口的若干条件和程序。

序号	名称	发布日期	性质
1	引进人才实行《上海市居住证》制度暂行规定	2002.04.30	市政府规章
2	上海市居住证暂行规定	2004.08.30	市政府规章
3	上海市实有人口服务和管理若干规定	2009.09.30 2012.09.12 （重新发布）	市政府规章
4	上海市居住证暂行规定实施细则	2004.10.01	部门规范性文件 （经市政府同意）
5	上海市人民政府关于加强上海市居住证管理若干事项的通知	2009.08.04	市政府 规范性文件
6	持有《上海市居住证》人员申办本市常住户口试行办法	2009.02.12	市政府 规范性文件
7	持有《上海市居住证》人员申办本市常住户口试行办法实施细则	2009.06.17	部门规范性文件 （经市政府同意）

（二）本市居住证制度的主要内容及实施简况

1、适用对象

2002年《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》规定，《上海市居住证》的适用对象为“具有本科以上学历或者特殊才能的国内外人员”。2004年《上海市居住证暂行规定》及其实施细则将居住证的适用范围拓展到全部来沪人员，具体分为三类：一是具有本科以上学历或者特殊才能在上海工作或者投资、创业的境内外引进人才；二是在上海有稳定就业和稳定住所的非上海户籍从业人员；三是投靠具有本市户籍的配偶、子女或者父母的来沪人员；就读于本市大、中专院校，常住户口未迁入本市的人员，以及来本市接受非学历教育等需在本市居住6个月以上的人员。上述人员都可以申领《上海市居住证》，但在证件编号、申领程序、持证人待遇等方面有所不同。因此根据其适用对象的区别，《上海市居住证》实际上分为三种类型：第一类人员领取的居住证是人才类居住证，第二类人员的居住证称为就业类居住证，第三类人员的居住证称为投靠就读类居住证。另外，根据《上海市实有人口服务和管理若干规定》的要求，境内来沪人员应当按照国家和本市有关规定办理居住登记，领取《上海市临时居住证》。

由此可见，本市现行居住证制度在适用对象方面综合考虑了户籍与居住地分离、在居住地长期居住、就业以及申领人自身特点等因素。实践工作中，“长期”的操作口径一般把握在六个月以上，这与国家发展改革委、计生委对“常住人口”的界定保持一致，实际上排除了短期停留的人员，如旅游、就医、出差等停留时间一个月以下的来沪人员。

截至2012年底，全市累计发放《上海市居住证》779万张，其中《上海市临时居住证》702万张，人才类居住证43万张，就业类居住证6万张，投靠就读类居住证28万张。

2、主要功能

居住证制度作为新形势下加强流动人口服务和管理的一项制度设计，功能是多方面的。《上海市居住证暂行规定》第5条规定，《上海市居住证》具有下列主要功能：（一）作为持有人在本市居住的证明；（二）用于办理或者查询卫生防疫、人口和计划生育、接受教育、就业和社会保险等方面的个人相关事务和信息；（三）记录持有人基本情况、居住地变动情况等人口管理所需的相关信息。

实施至今，《上海市居住证》的实际功效包括以下两个方面：

对来沪人员而言，《上海市居住证》具有证明功能和服务功能。申领《上海市居住证》需要以居民身份证作为办证条件，并需要在现居住地办理，一人一证。因此，相对于居民身份证而言，《上海市居住证》能补充证明流动人口在居住地的个人身份，是来沪人员在本市居住的证明。同时，持证人可以凭证享受子女教育、社会保险、计划生育、卫生防疫、证照办理、科技申报、资格评定、考试和鉴定等方面的权益，这是来沪人员最为看重的服务功能。

对相关管理部门而言，《上海市居住证》的信息采集和管理功能更为重要。《上海市居住证》登记的项目包括来沪人员的姓名、性别、出生日期、身份证号码、常住户口所在地、婚姻状况、居住处所、家庭成员情况等基本信息，也包括居住、就业等信息的历史变更情况。在相关部门的人口信息联网后，居住证的可查询信息扩展到纳税、缴纳社会保险、犯罪记录、信用记录等方面。这些基本信息的采集和汇总，便于政府及时掌握人口变动情况，为政府制定经济和社会发展规划、配置基础设施和分配公共资源等管理活动提供了数据参考。

3、申领条件

与前述四类适用对象相对应，申领《上海市临时居住证》、《上海市居住证》的人员须提供不同证明材料，证明其符合条件。《上海市居住证暂行规定实施细则》详尽列举了办理《上海市临时居住证》、《上海市居住证》所需材料：

来沪人员办理居住登记、领取《上海市临时居住证》时需要提供的材料包括：（1）《来沪人口居住登记表》、（2）居民身份证等有效身份证明；（3）在本市的住所证明，如自有房屋的房地产权证、由房地部门出具的房屋租赁合同登记备案证明、单位出具的集体宿舍证明或者居（村）委出具的寄宿证明等。

申领《上海市居住证》所需材料分为基本材料和附加材料。其中基本材料包括《来沪人员居住登记表》、居民身份证等有效身份证明、拟在本市居住6个月以上的住所证明、流动人口婚育状况证明、健康状况证明。除上述基本材料外，申办人员还应当根据自身情况提供其他附加材料，比如：（1）学历证明、专业技术证书或能力业绩证明材料；（2）本市劳动保障管理部门出具的就业登记证明，期限为6个月以上的聘用（劳动）合同；（3）投资开业或个体经营者提供企业或个体工商户营业执照；等等。

由此不难看出，所谓附加条件是指在具备基本条件的基础上，申领不同类别居住证所需的相应要求。这些条件涉及如学历、职业技能、居住情况、纳税、社会保险、诚信记录等多个方面。这些要素既是对流动人口谋生能力和社会经济参与能力的衡量，也是对其在城市生存立足现况的证明。

4、申领程序

由于2002年《引进人才实行〈上海市居住证》制度暂行规定》的适用对象范围比较小，最初申领《上海市居住证》是由本人或者用人单位向市人事局提出申请，市人事局收到申请表和申请材料之后进行审核认定。对符合条件的，按照本市人才开发指导目录和具体评价标准，核定《上海市居住证》的有效期限，并出具《办理＜上海市居住证＞通知书》；申领人凭该通知书到公安部门办理领取《上海市居住证》的手续。

2004年之后，《上海市居住证》的申领范围大大拓展，申领程序也作了简化和归并。为了方便来沪人员申领居住证，基本信息登记和材料受理在社区层面完成，申领《上海市居住证》的人员到现居住地的社区事务受理中心办理申领手续，提交相关材料。对办理《上海市临时居住证》且材料齐全的，受理点收取押金、拍照后，当场发给《上海市临时居住证》；对申领《上海市居住证》且材料齐全的，受理点出具受理凭证，收取证件工本费、拍照后根据申领人的不同情况将材料分送人力资源社会保障局和公安局核定。相关行政管理部门自社区事务受理中心出具受理凭证后20个工作日内，完成材料核定和制证工作。对符合申领要求的，经公安部门签发，申领人到社区事务受理中心领取《上海市居住证》即可；对不符合申领要求的，也由社区事务受理中心书面告知申领人。

5、持证人待遇

正如之前论述，居住证制度的初衷是保障流动人员在一定范围享受与户籍人员同等的福利待遇，这也是近年来国家层面屡次发文强调的内容和发展方向，因此持证人待遇无疑是本市居住证制度的核心内容之一。

《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》、《上海市居住证暂行规定》和《上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）》等规章中均设专门一章，详尽列举居住证持有人可以在本市享受的公共服务待遇。根据居住证的类别不同，持证人待遇也呈现梯度化差异：（1）各类居住证持有人都可以享受社会保险、计划生育、卫生防疫、科技申报、资格评定、证照办理和子女义务教育等待遇；（2）人才类居住证持有人的子女可以参加本市中考、高考，这是其他类型居住证持证人无法享受的待遇，也是最具有“含金量”的优惠。（3）就业类居住证介于临时居住证和人才类居住证之间，持证人子女虽然不能参加本市中考、高考，但可享受公共租赁房待遇，而且连续持证7年和缴纳社会保险7年可以申请转办本市常住户口。（详见下表）

相应待遇\居住证类型		临时居住证	就业类居住证	人才类居住证
社会保险		√	√	√
计划生育		√	√	√
卫生防疫		√	√	√
科技申报		√	√	√
资格评定		√	√	√
证照办理		港澳商务签注； 驾驶证、机动车注册登记	港澳商务签注； 驾驶证、机动车注册登记	港澳商务签注； 因私、因公护照； 驾驶证、机动车注册登记
子女 教育	义务教育	√	√	√
	中考高考	×	×	√
住房	保障房	×	持证2年以上连续缴保1年以上，在本市无自有住房或人均住房建筑面积低于15平方米的，可申请公共租赁房	持证2年以上连续缴保1年以上，在本市无自有住房或人均住房建筑面积低于15平方米的，可申请公共租赁房
	房产税	持证三年并在本市工作生活，其新购住房且该住房属于家庭唯一住房的，免征房产税	持证三年并在本市工作生活，其新购住房且该住房属于家庭唯一住房的，免征房产税	新购住房且该住房属于家庭唯一住房的，免征房产税
亲属投靠		×	×	×
转常住户口		×	持证7年、缴保7年可申请转办本市常住户口	持证7年、缴保7年可申请转办本市常住户口

6、法律责任

与其它很多省市居住证立法中设专章明确法律责任不同，本市居住证制度体系中刻意模糊了法律责任问题。《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》中没有设定法律责任。《上海市居住证暂行规定》中规定的法律责任是“单位或者个人违反就业和社会保险、房屋租赁、人口和计划生育、卫生防疫、治安管理等规定的，按照有关法律、法规和规章的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任”，意味着对与居住证管理直接相关的行为没有创设行政处罚。与此同时，《上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）》特别强调了“保密义务”和“执法人员的违法责任”，对申领人或者持证人没有设定处罚。

据了解，迄今为止，相关执法部门也并未实施过针对持证人违反居住证管理行为的行政处罚。

7、居住证转办常住户口

《上海市居住证暂行规定》第二十七条规定，居住证持有人符合一定条件的，可以申请转办本市常住户口，同时明确转办本市常住户口的具体条件，由市人民政府另行规定。这一规定为居住证转换为常住户口打通了路径，也是实践中居住证持有人较为关注的内容之一。

随着市政府《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》及其实施细则的出台，居住证持有人转办常住户口的条件和程序更加细化和公开。持证人只要符合持证满7年、持证期间缴保满7年、依法纳税、具有专业技术职务以及无治安管理处罚以上违法犯罪记录等基本条件的，可以申请转办常住户口；同时，如果符合具有高级技术职务、在远郊特殊岗位工作以及纳税或者缴保达到规定标准等激励条件，还可以优先申办。虽然目前对持证人员申办常住户口实行年度总量调控，符合条件的持证人员按规定排队轮候办理，但该项制度还是让很多期待能够“真正成为上海人”的外来人员看到了希望。

本市自2009年开始办理符合条件的居住证持有人转办常住户口，2009年仅有131人，2010年的落户人数为1208，2011年增加至2711，2012年达到3843人。截至2012年年底，符合两个“7年”等转办条件的居住证持有人都可如期转办常住户口。但可以预见的是，随着居住证制度的继续实施和居住证办证率的提高，符合转办条件的持证人将会持续增加，不排除今后按规定实行总量控制、符合条件的持证人排队轮候办理的可能性。

五、现行居住证制度若干问题分析

（一）居住证的法律性质问题

1、是行政许可还是行政确认？

关于居住证制度的性质目前存在争议。有学者认为，居住证制度，是一种行政许可行为，居住证制度的实施与《行政许可法》不相符。目前，部分地方政府在行政许可事项清理过程中，将居住证列入非行政许可的行政审批事项。那么，申领居住证是否是行政许可事项；如果不是，它应当属于什么性质的行政行为？笔者倾向于认为，居住证在法律性质上属于行政确认行为。

根据《行政许可法》的界定，行政许可是“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”，常见的行政许可形式包括颁发许可证执照、批准文件或者资格资质证书等。行政确认是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。两者的区别在于，行政许可是准予相对人从事某种特定活动或者获得某种特定资格的行为，而行政确认则是对当事人的法律地位、权利义务关系或者法律事实的认定。从各地居住证制度实施情况来看，居住证的申领程序通常是由地方政府相关部门对申领人的材料进行核实，确认其符合申领居住证的条件，由公安机关签发证件，持证人凭证进行信息查询和办理公共事务、享受相关福利待遇。因此，对流动人员颁发居住证，是政府机关依法对流动人口在居住地的基本情况进行登记，并对其法律地位和权利义务关系给予确定、认可的具体行政行为，从性质上说是行政确认行为，而非行政许可行为。

在调研中笔者也发现，某些地方居住证立法确有变相许可之嫌，模糊了居住证的性质认定。比如，《昆明市流动人口管理条例》第三十条规定，“单位招用、聘用流动人口，应当对流动人口的居住证、婚育证明等有效证件进行登记。任何单位不得使用无居住证的流动人口”；同时还规定雇用无居住证流动人口的用人单位，劳动保障行政部门责令限期改正，并可对法定代表人或负责人处500元以上1000元以下罚款。《深圳市居住证暂行办法》中也规定，“出租屋业主或者出租屋管理人、转租人不得将房屋出租、转租给未取得《深圳市居住证》的非深圳户籍人员长期承租”，“已满十六周岁未满六十周岁的非深圳市户籍人员，居住满三十日仍未申办居住证的，为其提供居住条件的房屋所有人或者承租人应当报告公安机关，并不得继续为其提供居住条件；承租人继续为其提供居住条件的，出租屋业主或者出租屋管理人、转租人不得继续将房屋出租、转租给承租人”。这些规定以未办理居住证为由限制流动人口在城市租房、工作的权利，相当于为流动人口就业和居住增加了前提条件，居住证成了“资格证”。这些规定和要求与《行政许可法》的精神不符，违反了政府规章不得增设行政许可事项的规定。在笔者看来，上述带有明显的行政许可色彩地方立法属于比较典型的个案，随着《行政许可法》的深入贯彻实施可能面临调整和完善。

2、是权利还是义务？

从各地已出台的居住证规定看，立法目的从早期的 “促进人才柔性流动”或者“吸引境内外人才投资、就业”发展到“保障流动人员合法权益”、“促进经济发展和社会和谐”，与此相对应的持证人待遇章节也详尽列举持证人在居住地可以享受的公共服务待遇。各地政府在对外宣传时都强调居住证是流动人口在教育、医疗、社保等方面享有“市民待遇”的凭证，突出居住证的权利性质。既然是权利，那么居住证应当具有非强制性、可选择性和附属特定利益等特点。其中权利的可选择性特点在于权利主体是否行使权利、如何行使权利，取决于权利主体自身，他人不得干涉。因此，流动人员申办居住证应当是完全自愿而非强制的。

然而，在各地居住证制度规定中，许多都规定了不按规定申办居住证要承担的法律责任。比如，深圳市、武汉市、长春市、兰州市、大连市等地的居住证规定，流动人员不按规定申办居住证的，由公安机关责令限期改正；逾期不改正的，处50元至200元不等的罚款。此外，为了达到掌握流动人员信息的目的，多地居住证制度中还附带了有关居住房屋租赁登记、用人单位人员信息登记报送等内容，并对房屋出租人、用人单位甚至从事房屋租赁、职业介绍的中介机构设定相应的行政处罚。这些制度几乎没有权益性，与居住证并存于同一制度体系中，也大大增加了居住证制度的强制性。

笔者认为，居住证既有法定义务性，也具有现实的权利性。从其居住登记的功能定位而言，办理居住登记是公民的法定义务，对不履行登记义务的人员设定相应处罚在合法性方面没有障碍。但在实际操作层面，虽然有现成的执法依据，面对数以亿计的流动人口，不仅执法成本和难度很大，原有的暂住证管理实践也清楚地表明，即使以收容遣送等强制手段为支撑，要达到一人一证的“理想效果”也是不现实的。何况在目前的社会环境中，人员自由流动对经济发展的积极作用已为全社会认同，采取“不办证就处罚”、“没有证就遣返”之类简单粗暴的管理模式，只会激发社会抵触情绪。因此，依靠行政强制力和威慑力将流动人口纳入管理范畴的途径走不通，居住证制度只能更多地强化其权利性，从行政引导和政策鼓励出发，以优惠待遇吸引流动人口进入政府服务和管理的视线范围。

（二）居住证的功能定位问题

1、人口信息登记载体还是社会资源配置工具？

如果仅从字面理解，居住证即“居住的证明”，流动人口离开户籍地在其他城市或者地区居住，依法办理居住登记手续后取得相应的证明。但正如户籍一样，目前居住证不仅仅是人口信息登记的载体，还与社会福利待遇相挂钩，持证人凭证办理社会事务和享受公共服务，所以居住证也已成为居住地政府配置社会资源的工具。其社会根源是户籍制度造成的城乡分割体制，以及由此导致的城乡居民之间存在的社会福利差别。这是我国仍处于社会主义初级阶段的现实状况。因此，在城乡二元结构完全破除、城乡差距彻底消弭之前，无论是户籍制度还是居住证制度，都将继续承担人口信息登记和社会资源配置双重功能。

在此之前，只要事实上的城乡分割仍然存在，即使在户口簿上取消了“农村户口”与“非农村户口”，户籍改革都没有真正到位，居住证也仍然有继续存在和发挥作用的空间。以郑州为例，2001年，郑州市在全省范围内率先户籍制度改革，不到一年，郑州市新增入户人口10万人；2003年8月，郑州市入户政策完全放开，郑州市一年内又新增入户人口15万。始料未及的人口迅速增加，导致城市交通拥挤、教育资源急剧紧张、社会保障和城市治安压力加大等系列问题，政府不得不叫停这项政策。另一个例子是成都，根据《成都市委、成都市人民政府关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》（成委发[2010] 23号），到2012年底实现成都全域范围内城乡统一户籍，城镇居民和农村居民自由迁徙不再受任何限制，不仅农村居民可以自由迁徙到城镇居住，城镇居民也可以选择到农村定居。 “农民”这个称谓也不再是身份的象征，而仅仅是一种职业。意见的主要内容包括：完善城乡统一的社会保险制度，完善就业援助制度，分区域统一的城乡住房保障体系，实行统一的退役士兵安置补偿和城乡义务兵家庭优待政策，建立城乡统一的计划生育政策，实现义务教育公平化，等等。因此，取消户籍并不是终极目标，公众更关注、政府更应着力解决的其实是城乡居民享受各项基本公共服务的平等权问题。

可以预见的是，目前城乡之间、各地区之间因经济发展程度造成的福利待遇差异将逐步趋于统一，附着在户籍上的福利待遇会逐步弱化和剥离，城市人口特别是大城市人口因为户籍身份而享有的特殊利益将越来越少。笔者认为，居住证制度的发展趋势就是随着户籍制度改革进程，在流动人口服务和管理领域继而在实有人口管理领域发挥作用。在户籍逐渐失去其特殊福利含义的阶段，实行以固定住所和稳定就业为依据的居住证，适应农村居民向城市市民的转变，同时平衡新进城居民与原城市居民的权利义务关系。最终，居住证将恢复到人口信息登记的原始功能，在城乡一体的实有人口管理制度中发挥作用，并与户口簿、身份证实现功能合并。

2、优化人口结构还是控制人口规模？

如前所述，地方政府实施居住证制度最初的主要目的是吸引人才。为了引进和集聚本地区经济社会发展所需的各类人才，居住证制度突破了户籍制度的障碍，为不能或者不愿改变户籍的投资创业人员、特殊技能人员提供了生活、工作方面的便利和保障，鼓励其在居住地长期工作、投资、创业。为了达到吸引人才、留住人才的初衷，自2002年上海推出人才类居住证至今，各地人才类居住证制度的核心内容就是持证人待遇的部分。一般而言，人才类居住证的持有人均享有与当地户籍居民同等的社会福利待遇，即享受“居民待遇”或者“同城待遇”；为了凸显政府对吸纳这类人员的“诚意”，在某些特定领域，人才类居住证的持有人甚至享有比当地户籍居民更优惠的待遇。以子女教育为例，很多省市的居住证制度规定，持有人才类居住证的人员，其子女可以在当地接受幼儿教育、义务教育、中等职业教育；取得高中毕业学历的，可以参加当地统一高考。另外，部分省市对港、澳、台籍和外国籍以及海外回国人员的子女，在当地参加升学考试的，还可以降低录取分数线，在某种程度上可谓“超居民待遇”。正因如此，居住证制度实施至今，人才类居住证始终是“含金量”最高的部分，地方政府以此招揽人才、吸引投资的效果较为明显。居住证制度在调整人口流入结构方面的部分目标是能够实现的。

但另一方面，对地方政府特别是大城市、特大城市而言，实行居住证制度还有同等重要的另外一个目的，即通过居住证制度调控人口规模，对流动人口进行分类管理、区别对待，使不符合城市发展方向的所谓“低层次”人员流动出城市。这对普通劳动者，主要是熟练工、技术管理人员影响较大。由于没有学历、职称等“硬件”指标，即使他们在城市就业多年，即使企业非常需要，也很难得到平带对待，享受更好的公共服务。近年来，在我国劳动力总体富余的情况下，珠江三角洲一些劳动密集型企业集中的地区显现“民工荒”；春节期间，上海、北京、广州等城市的很多餐饮企业因务工人员返乡无法正常营业，高价聘请洗碗工、服务员；在汽车、造船等高端制造行业，高级技工的工资收入过万，远远超过了高校应届毕业生；等等。这些现象无疑都提醒政府决策者，城市建设和社会生活需要多方面的人力资源，人力要素的流动、组合是由市场决定的，不能由政府强制性选择。在人口红利逐步消退的社会背景下，如果城市不接受农村剩余劳动力成为城市产业工人，并为其提供职业培训和居住机会的话，城市就不可能得到稳定、高效的劳动力来源。城市利用了劳动力的“黄金年华”，也必须为他们的结婚、生育、培养下一代劳动力和养老买单。而且，时至今日，相当一部分流动人口已经在居住地沉淀下来，成为事实上的常住居民，特别是他们的第二代甚至第三代，他们在城市出生、成长和接受教育，更不可能再回到农村。

由此可见，优化人口结构与控制人口规模这两个目标之间存在的差异性，如果通过居住证制度来协调，需要改变“控制人口不控制人才”的思路，调整对“人才”的认定，更加强调务工人员在城市的谋生能力和职业发展前景，更加注重持证人的实际作用和贡献程度。必须强调的是，城市发展和居民生活对行业和外来人口的需求是复杂和多样的，只有高学历、高职称和大量投资的“人才”不一定能满足这些需求，在某种意义上，城市对从事环卫、餐饮、运输、等日常生活服务业的外来人员甚至更具依赖性。比如，我国自1999年进入老龄化社会，目前正步入人口老龄化快速发展时期，很多城市特别是大城市的家政服务员、医院和养老院护工的需求缺口相当大，居住证制度就应适当向这类行业倾斜，为城市发展预先储备人力资源，才能真正达到优化人口结构的目标。

（三）居住证与社会福利待遇问题

1、居住证必然与社会福利待遇挂钩？

笔者发现，目前居住证制度研究似乎进入了一个误区：规范居住证制度就是规定居住证持有人的待遇，居住证与社会福利待遇密不可分。但从理论上分析，居住证的本质是居住证明，可以作为流动人口在居住地享受公共服务待遇的条件（或者证明材料）之一，至于能够享受哪些待遇、是否还需要符合其他条件，应当由其他政策规定予以明确。实际上，很多福利待遇在居住证制度推行之前就已在其他法律法规中作出规定，与居住证没有直接联系。比如儿童计划免疫方面，1989年制定的《中华人民共和国传染病防治法》规定，“国家对儿童实行预防接种制度。国家免疫规划项目的预防接种实行免费。”1998年卫生部《特殊人群计划免疫工作管理方案》又进一步明确，“卫生部门要加强与公安、工商、城建、教育、妇联、计划生育等部门的合作，及时发现特殊人群中的适龄儿童，并进行免疫”，并强调外来儿童与当地儿童享受同等免疫接种服务，“任何人不得以任何理由拒绝对适龄儿童提供免疫服务”。由此可见，对适龄儿童进行计划免疫是相关政府部门的职责，不论父母是否办理居住证，其子女都可以在居住地接受免疫接种服务。因此，居住证与社会福利待遇之间不存在必然联系，居住证作为居住证明是相对稳定的，而持证人能够享受的福利待遇是随着经济社会发展和政策导向变化的，有很大的可调整空间。

当然，居住证与福利待遇挂钩，在操作层面有两方面益处：一是从便民角度考虑，居住证的办证程序起到了统一审核和事先把关的作用，持证人凭证就可享受待遇，相关政府机关不再重复审核；二是从政府部门角度，提高居住证的“含金量”能够吸引流动人口办证，提高人口信息的采集率，扩大人口管理的覆盖面。基于此，在目前居住证制度体系下，无论是各地政府还是居住证的持有人，都已经接受了凭证享受社会福利待遇的现况，并且似乎无意改变；但需要警醒的是，居住证承载的社会福利越多，积累的矛盾就越多，或许十年或者二十年之后，居住证制度改革的问题将象今天的户籍制度改革一样摆在我们面前。为了避免居住证成为第二个户籍，笔者认为，应尽量避免继续在居住证上叠加新的社会福利待遇，保持居住证本身的单纯性和稳定性，相关福利待遇由其他政策规范另行规定，也为其调整变化留有空间。

2、凭居住证就能享受同等的社会福利待遇？

即使在目前居住证与社会福利待遇挂钩的前提下，讨论居住证持有人能够享受的社会福利待遇问题，也必需参考社会保障、子女教育、医疗卫生、计划生育等其他相关领域的政策规定，居住证规定只是对现有福利待遇规定的汇总，而不可能单独创设新的待遇。以本市社会保障待遇为例，户籍居民可以享受城镇职工基本医疗、养老、工伤、失业、生育等“五险”，待遇水平高，具有稳定的增长机制，依靠社会统筹和政府财政托底支付保险待遇。就业类居住证持有人自2002年开始可以参加综合保险，包括住院医疗、工伤和养老补贴“三险”，属于完全积累制，养老补贴待参保人员达到退休年龄后一次性兑现。2011年《社会保险法》实施后，符合条件的综合保险参保人员转为城镇保险，参加城镇职工基本医疗、养老、工伤保险，但缴费比例仍有不同，而且户籍居民享有失业保险、生育保险以及最低生活保障待遇，居住证持有人暂时也不享受。如此复杂的内容反应在居住证规定中，只能是“居住证持有人按照国家和本市有关规定参加城镇基本医疗、养老等社会保险的，享受相关待遇”，具体执行仍然依据社会保障方面的具体细化规定。

再以子女教育待遇为例。据2012年的调查，在“北上广”流动人口中，有超过60％的人把孩子带在身边；在广州，55.7％的随迁儿童就读于公办学校；在北京，随迁儿童进入公办学校就读的比率为82.4％；本市流动人员随迁子女中，74%进入公办学校就读，另外通过政府购买服务的形式由157所农民工子弟学校接收随迁儿童入学，享受每年生均5000元的办学成本补贴。根据上海市教委的统计，近三年来流动人员随迁子女在本市接受义务教育的数量迅速增长。2004—2007年本市义务教育阶段非户籍学生数稳定在38万左右，从2008年开始增长较快，2012年小学一年级非户籍学生已占入学新生总数的53%，超过了本市户籍学生。

之所以有如此高的就读率和增长速度，一个重要的制度性推动因素是2009年实施的《上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）》，其中规定“持有《上海市临时居住证》的来沪人员，其同住的适龄子女需要在本市接受义务教育的，可以按照本市有关规定到现居住地所在区（县）教育行政部门申请就读，由区（县）教育行政部门统筹解决。”由于办理《上海市临时居住证》的条件较为简单，仅需要填写《来沪人口居住登记表》，提供居民身份证等有效身份证明和在本市的住所证明即可，而且住所证明范围很广，包括房地产权证、房屋租赁合同登记备案证明、集体宿舍证明或者居（村）委出具的寄宿证明等，对住所类型没有限制。对于不符合申领《上海市》居住证条件的流动人员，如果有子女在本市接受义务教育的需求，办理《上海市临时居住证》就成为一条捷径。根据2012年7月份本市教育部门的抽样调查，松江区部分小学在读学生中，家长持临时居住证的占总人数的85%。

不可否认，如今的人口流动已然不是过去仅为谋生的阶段，而越来越成为个人发展、家庭综合权益保障等诉求下的驱动。其中，子女受教育权是家庭综合权益的重要组成部分。2006年修订后重新发布的《义务教育法》明确规定，父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。因此，保障流动人员子女的受教育权，不仅仅是城市气度的问题，已经上升为一个地方政府是否履行法定职责的问题。

但同时，城市现有的教育资源毕竟有限，即使政府不断加大财政投入，教育设施建设以及师资培训、储备均非一朝一夕可以蹴成，需要长期规划和统筹安排。为了减轻大量外来人员子女在城市就读带来的冲击和压力，各地在制定流动人员子女接受公办义务教育规定时，都不同程度地设置了条件。如《广东省流动人口服务管理条例》第27条第1款规定：“居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满五年、有稳定职业、符合计划生育政策的，其子女接受学前教育、义务教育应当与常住户口学生同等对待。” 而且，从世界各国移民政策来看，新移民享受当地教育、医疗等公共服务资源，均需满足居住期限以及投资、就业、纳税等条件。

因此，居住证持有人在居住地享受社会福利待遇，受到当地城市基础设施、环境等客观条件的限制，凭居住证就能享受待遇的提法过于简单化，在实践中也很难操作。笔者认为，外来务工人员已经成为城市产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收，城市政府应当也需要把对务工人员的职业培训、子女教育、社会保障等方面的服务和管理经费纳入财政预算。但能否享受社会福利待遇、享受哪些待遇，仍然要根据流动人口在城市的居住时间，并区分不同的流动人口群体，根据其自身特点和需求逐步提供相应的社会福利待遇，这样有利于缓解城市基础设施和公共服务带来明显的压力，也有利于引导流动人口真正融入城市生活。

（四）居住证的申领条件问题

1、申领居住证是否应当有“门槛”？

正如之前论述，如果居住证本身仅仅是人口居住登记的证明，理论上办理居住证无需经过复杂的条件审核，流动人员办理登记时只需提供身份证明和住所证明即可，但由于目前居住证与福利待遇挂钩而且不同类型的居住证对应享受“差别待遇”，各地在制定居住证制度有关规定时，都设置了准入“门槛”，并针对居住证的不同类型附加了相应的条件。

从各地已出台的居住证管理规定看，许多城市将具有稳定住所、稳定工作作为申领居住证的基本条件。有一种意见认为，将居住期限、稳定工作以及社会保险等作为申领居住证的前置条件，在一定程度上剥夺了流动人口与户籍人口在居住地平等就业、生活和获得基本福利待遇的机会。将就业、居住状况绑定在居住证制度之上，这种做法侵犯了流动人口的劳动就业权、居住权等公民基本权利。

笔者认为，在居住证制度中设定申领“门槛”，不存在法律障碍，与国家政策规定的原则精神是一致的。关键是门槛的设置应当具有正当性和合理性，既要考虑地方经济社会发展的可承受能力，也要避免门槛设置过高而使居住证制度失去制度设计的本意。比如，有些城市规定，居住证制度中的“稳定住所”只能是产权房，投资买房才能办理居住证，这对普通务工人员来说是筑起了很难逾越的“门槛”。科学地制定门槛标准，必须反映市场规律，尊重市场化的人口流动机制。如果单纯依靠行政手段控制人口流动，人们进入成本越高的地方，退出的比较成本就越大，结果会造成只进不出的制度刚性。只有市场机制能够创造多样性和可选择性，才能凝聚人气。通过市场的选择，城市才可能找到合理的定位，流动人口才可能根据自己的意愿选择最适合自己的居住地。以固定的住处和稳定的收入为落户的基本条件，是流动人口管理的一项制度性的突破，其意义是以经济和技术的后天条件革除了户籍制度下强加于个体的身份差异，在人口向城市自由流动中设置了一个敲门进入的机制，这表面上看是对务工人员的不平等，实际上是降低了人口盲目流动的风险，有利于促进人口合理流动，增强城市的发展活力。

2、申领居住证的条件还是享受待遇的条件？

2012年9月，教育部部长袁贵仁在新闻发布会上正式提出，进城务工人员随迁子女在接受义务教育之后可以当地参加升学考试，有关“异地高考”的问题又引发社会热议。根据随后出台的教育部、发展改革委、公安部和人力资源社会保障部的有关工作意见，异地高考是“有条件准入”，各省级政府“要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）和按照国家规定参加社会保险年限，以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件”。实际上，目前很多地方实行的人才类居住证，其子女已经可以在当地参加中考和高考。申办人才类居住证需要提供的学历、职称、行业、收入、住房、子女受教育情况等证明材料，恰恰体现了上述工作意见中对家长、子女和城市的三方面要求。

因此，居住证与福利待遇挂钩后，申领居住证的条件等同为享受特定待遇的条件，并在居住证制度中固定下来。这一做法存在两方面的弊端:

一是模糊了居住证的性质和功能。申领人经过各项条件审核才能获得居住证，自然认为居住证应当是有含金量的，是待遇的证明；而办证的政府机关出于巩固权力、方便审核等需要，也只会更加强化居住证与待遇的联系。居住证持有人享受的待遇越多，需要提供的证明材料就越多，居住证与居住登记、居住证明之间的距离就越远。

二是固化了流动人员享受社会福利待遇的范围和内容。附着在居住证上面的各种社会福利待遇并非恒定不变，随着经济社会的发展进步, 不同领域公共服务覆盖面和社会福利优惠程度始终处于调整变化中，与此相对应的条件设置也应当具有一定的灵活性。这些条件完全可以由各政府机关适时调整和公布，而不必都反映在居住证的办证程序中。另外，由于各种类型的居住证所对应的社会福利待遇不同，如果持证人的自身情况发生变化了，即使原有居住证仍在有效期内，为了某项特定的福利待遇，持证人也只能重新申领其他类型的居住证，造成不必要的资源浪费。

因此，与其在办证时要求申领人提供这样那样的证明材料，办理这类那类居住证，不如将办证的条件和享受待遇的条件相对分离。持证人在居住地享受公共服务和社会福利待遇，居住证作为居住证明只是条件之一，持证人还需要根据社会保障、教育、医疗卫生等方面的规定提供其他相关证明材料。另外，享受待遇的条件和范围与持证人的居住年限、纳税、获奖等情况相关联，即使是同类型居住证的持证人，其居住时间越长、对居住地“贡献” 越大，所能享受的待遇就越多，范围就越广，并可以通过居住证积分系统逐步“升级”，从而充分体现“权利义务相对等”的原则。

（五）居住证与流动人口选举权问题

我国改革开放过程，不仅是一个经济进步过程，也是一个政治进步过程。在民主选举方面，20世纪80年代以后有两个历史性的突破：一是县级以下的人民代表实行直接选举，二是在广大农村推行村民自治，即由村民直接选举产生村的自治权威机构——村民委员会。然而，对于那些从农村进入城市流动人口来说，要真正实现这些民主权利却有着不少实际的困难。一方面，他们长期外出，如果在选举日前不能返回原户籍地，就不得不放弃其选举权和被选举权；另一方面，在他们劳动和生活的城镇，他们又因为没有户籍而无权参加当地的民主选举。对此，2010年10月28日修订后重新颁布的《村民委员会组织法》又做了突破性规定，明确“村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：（一）户籍在本村并且在本村居住的村民；（二）户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”；同时规定“已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举”。该法律规定实际上将居住一年以上的非户籍人员也纳入了“村民”范畴，可以在居住村行使选举权和被选举权。

在民主选举的其他领域，这一问题并没有实质性变化。按照现行《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等法律、法规规定，地方各级人大代表名额是依据各地人口数量确定的，而且人口数量的统计口径仍然是户籍人口数量。流动人口要行使选举权和被选举权，只能在户籍所在地，而非现居住地。比如， 深圳的户籍人口与外来人口比例自2010年以来都保持在1：7左右，人口倒挂现象堪称“全国之最”。依据户籍人口数确定的省人大代表名额，深圳只有20几名，而常住人口数远不如深圳的湛江市则有60多名，汕头市有40几名，广州则有100多名。占深圳人口大多数的流动人口不能参选人大代表，反映了流动人口游离于居住地选举制度之外，难以表达民主诉求的现实情况。

以维护流动人口合法权益为宗旨的居住证制度推行至今，国家和各地只规定了流动人口可以享有的经济社会方面的权益，而对选举权等政治权利都未有涉及。笔者认为，各地居住证制度对选举权规定的回避，不是无意疏漏，而是有意为之。原因有三：

第一，根据《立法法》的规定， “各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”以及“民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度”只能由法律规定。在国家相关法律没有做出修改、调整之前，各地制定的地方性法规、政府规章均无权设定相关内容。

第二，流动人口通过在居住地选举产生代表自身利益人大代表，必将在一定程度上打破在现行选举条件下形成的利益平衡。比如，如果非户籍人员按照《村民委员会组织法》的规定参加现居住村的选举，但又不是村集体经济组织成员，面临集体财产分配的难题。

第三，将流动人口纳入居住地的选举涉及到选民资格审查和认定、代表名额的分配等各个方面，势必给选举工作增加很大工作量，尤其是在流动人口较多的地区。各地出于自利性的考虑，也缺乏有效推动流动人口选举权落实的动力。

选举权是我国公民的一项基本政治权利。我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”。可见，在我国，只要是中华人民共和国公民，年满18周岁，且没有被依照法律剥夺政治权利的人员，都享有选举权。因此，流动人口作为我国公民，并不因为离开户籍所在地就失去合法的政治权利，他们当然可以享有合法的选举权等政治权利。而且，只有享有决定国家权力运行方向和范围的选举权，才是曾经被排除在政治生活之外的流动人口得以保护的权力之剑。只有流动人口拥有了选举权，才能通过合法的途径争取到更多的权利和利益。

在选举制度成熟的国家，比如，英国规定在某一地区或选区内连续居住3个月的，就可以在当地选举；法国、比利时等国选举法则规定，选民连续居住6个月者即可在居住地参加选举。上述国家的选举法充分考虑了人口的动态变化，而我国的选举法在确定代表名额时，却未将人口变动因素考虑在内。这是造成流动人口在现实政治生活中无法行使选举权的制度性根源。新修改的选举法对此仍未予以明确规定。全国人大法律委主任委员胡康生解释说，“这个问题牵涉面广，比较复杂，我国户籍制度的改革正在推进过程中，现在解决这个问题的条件还不具备，各地可以按照中央有关文件精神，采取有效措施，保障农民工等流动人口的选举权和被选举权”。

笔者认为，流动人口如果在非户籍地长期定居，应当依法保障其在居住地行使选举权和被选举权。如果充分发挥居住证的人口登记作用，明确其作为法定的居住证明在全国范围内适用，不仅能够反映各地区常住人口的变化，为国家及时调整各选区代表人数提供依据，也可以成为流动人口在居住地参与选举的证明之一，从而为保障流动人口的选举权利提供一条可行的路径。

六、完善居住证制度的立法设想

在人口流动大潮持续的背景下，居住证制度仍然有其存在和发挥作用的空间，在经历了试点、探索和普遍推行的发展过程后，有必要进一步探索完善，并在国家立法和地方立法两个层面加以规范。笔者尝试从国家和地方两个层面进行制度框架设计，并就其中需要立法明确的问题提出设想和建议。

（一）国家与地方两个层面的立法定位

居住证是人口登记的重要手段，直接影响数以亿计的流动人口的合法权益，居住证制度应当也必需在国家层面进行顶层设计。通过制定统一的居住证管理法律或者行政法规，明确居住证的法律性质、功能和适用对象，规范居住证的申领程序以及相关部门职责，理清居住证与户籍的关系，为居住证制度的发展明确方向和规制路径。另一方面，国家立法在解决居住证制度框架问题的同时，还需要为地方层面的细化和操作预留空间。不可否认，全国各省市在经济发展水平、人口调控需求等方面的差异性很大，而且在国家立法之前，一些地方的居住证制度已经实施了十年以上，目前各地居住证的适用对象、条件和待遇都不同。即使居住证的名称统一了，当地原有的居住证制度的内容也需要相当一段时间过渡、调整，以保持人口政策的稳定性。

关于居住证立法的难点问题，即持证人待遇的问题，鉴于目前阶段居住证仍然与社会福利待遇紧密挂钩，为了满足流动人口在居住地享受待遇和居住地政府合理配置公共资源的两方面需求，建议国家立法在明确“权利义务对等原则”的前提下，为地方政府调控人口结构、调整持证人待遇留有余地。同时，引导地方立法在待遇方面采取更为灵活性的形式予以规范，持证人所能享受的社会福利待遇可以在居住证规定中进行汇总明确，也可以分散在其他相关规定中，有关子女义务教育、养老和医疗保险等社会关注的公共服务和待遇，也并非一成不变，而是随着当地经济社会发展状况和持证人自身情况调整变化的。

（二）建议国家立法明确的居住证管理事项

首先，居住证究竟是在非户籍地居住（登记）的证明，还是持证人在居住地享受社会福利待遇的凭证，这是国家立法必需明确的问题。只要明确了这一点，居住证是否行政许可、申领居住证能否附加条件等问题就能迎刃而解。基于之前的分析，笔者认为，虽然在目前阶段，居住证作为人口信息登记载体和公共资源配置工具的两个功能定位确有重合，但国家立法更应当着眼长远，侧重其居住登记证明的性质和功能，弱化其待遇凭证的功能，避免若干年再次陷入类似户籍制度改革的困境。另外，居住证制度的适用对象也应当由国家立法统一规定。“流动人口”、“常住人口”等概念虽然常见，但毕竟在法律法规中尚无明确界定，需要在国家立法中对居住证制度的适用对象有所框定，明确办理居住登记和申领居住证的人员范围。

其次，居住证制度的一项重要内容是证件管理，需要国家立法在全国范围内统一申领程序，即明确申领居住证的受理机构、申领材料、核定、签发、制证、信息变更、签注、挂失、补办、注销等程序性内容。同时还需要明确的是，与上述申领环节和程序相对应的相关行政管理部门及其职责。目前各地对于居住证受理机构的规定有所不同，有的在乡、镇、街道，有的在社区，有的在派出所，国家立法可适当统一，也可以根据便民原则确认地方现行做法。关于居住证的签发部门，如果规定由公安部门统一签发，既体现了居住证是居住登记证明的性质，也符合目前证件管理的实际情况，但需要国家立法明确公安部门的级别，即居住证将在哪一级（如省级、设区的市级等）行政区域内有效。另外，除公安部门外，各地社会保障、教育、卫生等部门也共同参与材料审核，建议同时规定上述相关部门作为核定机构或者协助部门的职责。

再次，如前所述，如果将居住证制度视作为户籍制度改革的重要内容，其最高法律依据是国家户口管理方面的法律法规，居住证立法必需明确居住证与户籍之间的关系，区分居住证与户籍的差异，同时打通居住证与户籍的转换通道。鉴于居住证与户籍在今后较长时间内还将并存，而且很多地方已经出台了居住证转办户籍的政策性规定，建议国家层面立法对此予以确认，并授权地方政府制定符合当地实际的居住证转办户籍条件，使居住证制度更为完整，并保持与现行其他法律法规的统一性。

（三）完善本市居住证制度的立法过程

本市是较早实施居住证制度的直辖市，居住证制度实施至今，在吸引和留住人才、适应经济社会发展需要、促进社会和谐稳定等方面发挥了积极作用。近年来，随着来沪人员总量不断增加，为了更好地发挥居住证制度在保障来沪人员合法权益方面的作用，提升政府服务和管理水平，需要进一步整合立法资源，明确来沪人员的权利和义务，完善居住证申领程序，帮助来沪人员更好地融入上海。

上海市委、市政府领导高度重视居住证制度立法工作，时任市委书记的俞正声同志和现任市委书记韩正同志均多次做出重要指示并听取专题汇报，明确了实行居住证管理的总体思路。杨雄市长也多次召开专题会议，反复讨论研究完善居住证制度，并对居住证立法工作提出明确要求。自2011年3月份以来，根据市委、市政府工作部署，市发展改革委、市政府法制办等有关部门就进一步完善居住证制度体系进行深入调研，对居住证制度的立法框架、持证人子女教育以及与国家立法的衔接等核心问题，作了专题研究。

在此基础上形成的《上海市居住证管理办法（草案）》于2012年11月22日至12月2日，在“中国上海”门户网站、东方网和上海法制信息网上公布草案全文，广泛听取社会公众意见，社会反响强烈。据统计，市政府法制办共收到电子邮件1200多份，信函110多件，网上征询民意平台反馈意见近3000份。大多数意见都肯定了本市居住证制度的积极作用，认为该制度体现了“以人为本”、“服务政府”的理念，是对来沪人员的尊重和保障；尤其是对公开征求意见的形式表示认同。其中，有关来沪人员子女在本市参加中考、高考的意见约占全部意见的7成以上，观点截然对立，另外，对居住证积分指标体系、居住证的办理和待遇等具体问题，广大市民也提出完善建议。

经过两年多的研究论证、审核修改和模拟运作，《上海市居住证管理办法》（以下简称《管理办法》）经2013年5月20日市政府第9次常务会议通过，于5月28日市政府令第2号公布，自2013年7月1日起施行。《上海市居住证积分管理试行办法》和《上海市居住证申办实施细则》也同步实施。

（四）调整完善后的上海居住证制度分析

笔者拟结合《管理办法》的主要内容，对本市新的居住证制度作简要分析：

1、立法框架方面，对现有居住证规章和规范性文件进行梳理，以废旧立新的方式，整合形成一部综合性的居住证管理方面的政府规章。

由于制度沿革原因，本市存在《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》、《上海市居住证暂行规定》两个居住证管理方面的政府规章，并且分别对应不同的配套规范性文件，在适用对象、主管部门、申领程序等方面形成了并行、重叠的两套模式。两套管理模式，实质上是反映了“按人分类、区别对待”的旧管理理念，对广大办证人员甚至相关管理部门也造成了很大困扰。为此，《管理办法》第四十六条明确：《管理办法》正式施行后，《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》、《上海市居住证暂行规定》同时废止。

笔者认为，采取废旧立新的模式进行制度规范，将原有规定中关于居住证类型、申办条件、申办程序、持证人待遇等内容，重新整合后在新办法中统一表述，有利于纠正现有的政策规定分散、手续繁琐、管理部门职责不明等弊端，使社会公众能够更清晰地了解上海居住证制度的具体内容，方便流动人口对应个人的具体情况申领居住证和享受相关社会福利待遇，更好地维护自身合法权益。

2、明确居住证的功能定位，取消居住证分类，代之以统一的办证条件和程序。

《管理办法》第四条明确了居住登记与居住证的关系，即“境内来沪人员应当按照国家和本市有关规定，到现居住地的社区事务受理服务中心办理居住登记；符合本办法规定的，可以申请办理《上海市居住证》”，从而也预留与国家规定间的衔接通道。

《管理办法》第五条规定，《上海市居住证》具有下列主要功能： （一）作为持证人在本市居住的证明；（二）记录持证人基本情况、居住地变动情况等人口管理所需的相关信息；（三）办理和查询个人积分，办理卫生、计划生育、社会保险、子女教育等方面的个人相关事务。上述规定一方面延续了原有的居住证功能定位，反映了本市居住证的使用现况，即居住证的基本功能是登记人口信息和服务持证人；另一方面，与实行积分管理相呼应，也明示了居住证与积分的关系，即凭证办理和查询积分，享受相关公共服务待遇。

取消居住证分类管理，是《管理办法》与原居住证规定相比的显著变化之一。无论是原居住证制度中的人才类居住证、就业类居住证、投靠就读类居住证，还是征求意见稿中的居住证a证、c证和t证，虽然名称不同，但从申领对象和持证人待遇角度来看，仍然是“人分三六九等、证有高低贵贱”。新的《管理办法》做了明显突破，所有来沪人员，需要申请办理居住证的都可到现居住地的社区事务受理服务中心办理；符合“合法稳定居住”和“合法稳定就业，参加本市职工社会保险满6个月”等基本条件的，都可以办理居住证。

3、规范和简化居住证的申办环节，避免暗箱操作，体现便民原则。

（1）关于居住证的受理机构。《管理办法》第八条规定，需要申请办理《上海市居住证》的，申请人可以到现居住地的社区事务受理服务中心办理。

（2）关于居住证的申请材料及材料的接受与移送。《管理办法》第九条明确申请办理《上海市居住证》的，应当符合下列条件：（一）在本市合法稳定居住；（二）在本市合法稳定就业，参加本市职工社会保险满6个月；或者因投靠具有本市户籍亲属、就读、进修等需要在本市居住6个月以上。申请人应当根据申办条件提供相应的证明材料，并对申办材料的真实性负责。

《管理办法》第十条、第十一条规定，社区事务受理服务中心收到申办材料后，对材料齐全的，应当出具受理凭证；对材料不齐全的，应当当场告知申请人补齐材料。社区事务受理服务中心应当于出具受理凭证之日起2个工作日内，将申办信息、申办材料移送人力资源社会保障部门或者公安部门。

（3）关于居住证的核定、签发、制证。《管理办法》第十二条、第十三条规定：人力资源社会保障部门、公安部门应当自收到申办信息、申办材料之日起10个工作日内，按照就业管理或者投靠、就读管理相关规定进行核定。符合办理条件的，通知制证；不符合办理条件的，出具书面意见并说明理由，由社区事务受理服务中心告知申请人。

《上海市居住证》由市公安局统一签发。对经核定符合办理条件的，公安部门应当自收到制证通知之日起10个工作日内完成证件制作，由社区事务受理服务中心通知申请人领证。申请人收到通知后到社区事务受理服务中心领证。

（4）关于居住证的信息变更、续签和注销。《管理办法》第十五条、第十六条、第十九条规定：持证人的居住地住址、工作单位等信息发生变化的，应当在30日内持相关证明材料到社区事务受理服务中心办理信息变更手续；并在其居住证每届满1年前30日内，到社区事务受理服务中心办理签注手续；持证人逾期未办理签注手续的，居住证使用功能中止；在60日内补办签注手续的，居住证使用功能恢复；对于持证人超过60日未补办签注手续、已转办本市常住户口等情形，经有关部门认定后，由公安部门予以注销。

笔者认为，与原有的居住证规章和规范性文件的办证要求相比，整合后的申领程序规定更为清晰、明确，申领人提交申办材料后，信息和材料移送、条件核定、通知制证等均在政府部门内部流转完成，符合条件的申请人收到通知后到社区事务受理服务中心领证即可，大大节约了时间和精力。有关受理机构、审核部门以及申领材料、办理期限的明示，则有利于避免暗箱操作，有利于社会监督。

4、参考国外移民打分的经验做法，实行居住证积分管理。

实行积分管理是此次居住证制度调整的最大亮点，《管理办法》专设一章，规范居住证积分制度。《管理办法》第二十条明确“本市实行居住证积分制度”，并对居住证积分制度作了说明，即居住证积分制度是通过设置积分指标体系，对在本市合法稳定居住和合法稳定就业的持证人进行积分，将其个人情况和实际贡献转化为相应的分值。随着持证人在本市居住年限、工作年限、缴纳社会保险年限的增加和学历、职称等的提升，其分值相应累积。积分达到标准分值的，可以享受相应的公共服务待遇。

关于居住证积分指标体系，《管理办法》第二十一条明确，居住证积分指标体系包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在本市工作年限等基础指标，并根据本市经济社会发展状况和人口服务管理的需要，设置加分指标、减分指标、一票否决指标。各指标项目中根据不同情况划分具体积分标准。居住证积分指标体系由市人力资源社会保障局会同相关部门编制，并报经市人民政府批准，通过政府网站等向社会公布。

持证人申请积分的，委托其单位到人才服务中心办理。持证人可以在网上或者持证到社区事务受理服务中心、人才服务中心查询本人积分。

笔者认为，积分管理是国际通行的人口管理手段，采取定量化方式，通过设置基本条件、指标要素、权重等，以积分分值对个人能力和贡献进行评价，动态反映流动人员的个人情况。实行居住证积分管理，就是建立逐年逐级递增累加机制，随着居住和纳税、缴纳社会保险年限的增加以及教育程度和技能等级的提升，持证人的单项指标分数和总计得分都会增加。实行居住证积分管理的优势在于将刚性化的“条件”转化为灵活可调的“分值”，积分指标体系的设计突出实际贡献和综合素质，可以根据产业发展需求和社会和谐等政策导向，对紧缺急需行业、城市管理必须的公共服务领域等给予加分鼓励，对违法犯罪行为给予减分制约，从而为长期合法稳定就业、合法稳定居住的流动人员建立透明、稳定的预期，引导和帮助流动人口更好地融入城市生活。另外，有关积分指标体系、具体分值等问题，由市政府另行发布的《上海市居住证积分管理试行办法》予以明确，与《管理办法》同时发布、同步实施，阻断了制度寻租的可能途径，大大提高居住证制度的透明度和公平性。

5、列举居住证持有人的待遇，体现梯度化、可预期的政策导向。

《管理办法》第二十八条至第三十六条规定了持证人可以根据国家和本市有关规定，享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育、科技申报、资格评定、考试和鉴定、参加评选等公共服务待遇。其中，“积分达到标准分值的持证人”可以享受的“特殊”待遇主要体现在子女教育和社会保险方面，其他方面的待遇与现有的居住证持有人待遇相比，在覆盖面和优惠度方面并没有拓展。

对于社会公众较为关注的子女教育问题，在《管理办法》出台之前，上海市政府于2012年12月公布了市教委等部门制定的《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在沪参加升学考试工作方案》。该方案明确，以《上海市居住证管理办法》为依据，有梯度地为进城务工人员随迁子女提供接受义务教育后的公共教育服务。自2014年起，进城务工人员符合上海市进城务工人员管理制度规定的基本要求并达到一定积分的，其子女可在本市参加高中阶段学校招生考试，接受高中阶段教育（普通高中教育或中等职业教育），在本市参加高中阶段学校招生考试并完成高中阶段完整学习经历后，可在本市参加普通高等学校招生考试；未达到积分的，其子女可在上海参加全日制中等职业学校的考试，接受全日制中等职业教育（包括“中贯通培养模式”的专业教育），在本市参加全日制中等职业学校自主招生并完成全日制中等职业教育完整学习经历后，可在本市参加本市普通高等职业学校自主招生考试。上述政策规定反映在《管理办法》中，即第二十八条规定：“持证人的同住子女可以按照本市有关规定，在本市参加全日制普通中等职业学校自主招生考试、全日制高等职业学校自主招生考试。积分达到标准分值的持证人，其同住子女可以按照本市有关规定，在本市参加高中阶段学校招生考试、普通高等学校招生考试。”

从中不难看出，《管理办法》坚持以“合法稳定就业”和“合法稳定居住”为基本要求，符合一定条件的持证人才能在本市享受相应的公共福利待遇。有关积分制的新要求更充分表明，享受待遇的梯度是与居住年限、纳税、缴纳社会保险等“分值”相对应的，在公共服务总体水平不断提高的前提下，需要通过个人努力享受更好的可预期的服务内容。另外，考虑到公共福利待遇的社会敏感度和政策变动因素，《管理办法》在持证人待遇方面的规定体现了很大灵活性，主要是为今后的政策调整预留空间，但在笔者看来，居住证作为重要载体，在今后相当长的时间内仍将与福利待遇密切关联，尤其是制度调整后子女教育待遇与积分相挂钩，使得居住证制度可能面临更大的压力和冲击，居住证积分管理的成效有待进一步验证。

结语

农业劳动力向非农产业和城市转移，是世界各国工业化、城市化的普遍趋势，大量外来人口在城市流动就业的现象将长期存在。上海市政府同其他国家的地方城市政府一样，面临着更有效地实行外来人口管理，保持社会和谐稳定的重大课题。随着国家人口调控政策和管理制度的变化，以及受经济社会发展、人口数量和结构变化等因素的影响，国家和本市的居住证制度也将处于不断调整和完善的过程中。笔者将继续跟踪研究《上海市居住证管理办法》以及居住证积分管理相关工作的推进实施，以期对本市流动人口服务管理发挥积极的引导和规范作用。

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编后语：

本课题梳理了国家和地方居住证制度的发展历程，并围绕居住证制度若干问题展开探讨，对其法律性质、功能定位，以及与户籍、身份证在相关待遇方面的应然和实然关系等进行了深层次分析。在此基础上，结合上海居住证制度的主要内容（如居住证的立法框架、功能定位、申办流程、积分管理制度和居住证持有人的待遇等），论证了居住证制度的若干核心问题。除此之外，课题组还探讨和提出了居住证制度在国家和地方层面的立法设想，为居住证制度的进一步发展和完善提供了一定的可借鉴思路。

课题组长简介：

朱宏传，男，现为上海市人民政府法制办公室社会法规处处长。

课题执笔人简介：

管丽娟，女，现为上海市政府法制办公室社会法规处副处长。

（责任编辑：陈书笋 核稿：陈素萍）

也称为“拉美畸形”，是指墨西哥城、里约热内卢、布宜诺斯艾利斯等拉美城市为代表的过度城市化形态。其基本特征可用“三个畸形”并存概括：一是畸形先进与畸形落后并存，这些超大城市有现代化的产业、高档住宅和相应的服务设施，同时也存在着原始手工业作坊、被边缘化的大型贫民窟；二是畸形富裕与畸形贫困并存，财富高度集中，贫困人口占总人口的40%以上，城市失业率超过10%；三是畸形文明与畸形愚昧并存，教育、卫生、文化资源极少数人服务，社会治安问题严重，环境污染加剧。

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持证人在社会保险方面的待遇曾有城保、镇保、综合保险的差异，《社会保险法》实施后逐步统一。

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