上海地方民生立法框架研究(2010年第6期)-国际云顶yd4008

《政府法制研究》2010年第6期（总第214期）

上海地方民生立法框架研究

●加强民生立法的基本认识：关注民生立法是经济发展到一定阶段的逻辑必然；关注民生立法要求认识和掌握社会立法的新规律；关注民生立法需要处理好中央与地方立法权限的关系

●民生立法的含义：主要是指有公权力的国家机关依法制定、修改和废止各种与民众的生存权和发展权息息相关的规范性法律文件的活动

●民生立法的类别：教育文化体育类立法，公共卫生类立法，公共服务类立法，社会保障类立法，劳动保障类立法，人口综合管理类立法，特殊群体保护类立法

上海地方民生立法框架研究

课题组顾问：刘华

课题组组长：刘平

课题组成员：董保华 张淑芳 戴建平 胡增耆

刘雪峰 王松林 韩 冰 王天品

课题执笔人：王松林 韩 冰 王天品

课题统稿：刘 平

随着社会经济的快速发展，在经历了二十多年的普惠全体国民的“红利期”后，我国的改革进入了利益分割、矛盾凸现的“考验期”。利益失衡导致各种社会利益群体的诉求开始在法律层面表现出来。由此，“以改善民生为重点”加强立法工作，成为各级立法机关热切关注的问题。立法机关要将民生问题的解决置于法律的框架之下，就需要根据新形势、新情况，及时制定、修改法律规范，以改善民生为着眼点，切实解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。上海要加强“以改善民生为重点”的社会立法工作，首先应当全面掌握上海现有民生立法的情况，在此基础上，结合上海的立法实际，构建起民生立法的框架，总结归纳民生立法的规律，从而不断完善有关民生的社会立法，提高立法质量，承担起解决民生问题、破解社会矛盾的现实任务。这就是本课题研究的宗旨所在。

本课题主要研究方法：一是理论研究的方法。课题组从理论上对何为民生立法以及民生立法的分类进行深入的分析，并根据国家及本市民生立法的现状及评估，运用理论分析的方法，对民生立法的概念、性质和特征进行剖析，总结归纳出一些民生立法的基本规律，以期给民生立法提供些法理支撑；二是实证分析的方法。课题组对国家及本市有关民生立法的基本情况进行了分类梳理分析。通过梳理，课题组对国家及本市民生立法的现状作出了基本评估，并在基本评估的基础上，提出了本市民生立法的建议项目。

一、对加强民生立法的基本认识

（一）关注民生立法是经济发展到一定阶段的逻辑必然

党的十一届三中全会确定了把党和国家的工作重心转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来。1984年通过的《关于经济体制改革的决定》进一步指出，“经济体制的改革和国民经济发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律的形式固定下来，国家立法机关要加快经济立法。”因此，十一届三中全会后二十余年的时间里，我国的立法工作以经济立法为主，比如从二十世纪七、八十年代的《经济合同法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》，到二十世纪末二十一世纪初的《公司法》、《证券法》、《反垄断法》等，这些经济立法的出台，对促进经济的发展，效率的提升发挥了很大的作用。

然而，伴随着经济的快速发展，劳资冲突、贫富差距、城乡两元等诸多社会矛盾开始显现。这些社会矛盾具有两个较为鲜明的特点：一是纠纷与群众切身经济利益紧密相关，并大多数为涉法矛盾。二是群体性纠纷突出。在常见的矛盾纠纷中，往往是群众利益一致，要求相似，容易形成群体性纠纷。如拆迁安置、征地补偿、企业改制等关系到一部分人的切身利益的事情。这些矛盾纠纷处理不好，调解难度增大，对社会的稳定危害也更大。[1]我国已进入以社会公正、民生保障为主旨的“后经济改革时代”，其根本任务就是维护社会的公平与正义，让全体国民共享改革发展的成果。近年来，“着力促进社会发展和解决民生问题”，已成为中央和地方政府工作的着力点之一。顺应民意、解决民忧、为民谋利等一系列关怀民生的政策措施不断推出。与此同时，一些地方人大也开始把视角转向民生问题，旨在通过立法来保障人民共享改革发展的成果。在2007年3月十届全国人大第五次会议的工作报告中，吴邦国委员长指出：“要在继续完善经济领域立法的同时，着力加强社会领域立法，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障。”有关专家称，在立法领域，更加关注民生、保障民生，将成为第十届全国人大常委会立法的清晰发展脉络。也就是说，在今后的一段时间里，我国必然要加快以关注民生为核心的社会立法步伐，这是经济发展到一定阶段的逻辑必然。

（二）关注民生立法要求我们认识和掌握社会立法的新规律

党的十六大以来，我们党执政理念的一个鲜明特征就是：以人为本，高度关注并着力解决民生问题。从免除农业税、建立低保制度到农村义务教育“两免一补”；从构建“全民医保”到廉租房首次被明确为住房保障的重点；从加大城市低收入群体的物价补贴到对养猪户的扶持……党和政府始终把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题放在重要位置。而维护社会弱势阶层的生存及增进社会整体的福利，正是社会法的立法目的。显然，以顺民意、解民忧、为民谋利的民生立法，无论从立法目的，还是从立法内容上看，都属于社会立法的范畴。

而此前多年，经济立法是我国立法的“主旋律”。从目前的立法情况来看， 经济立法与社会立法处于一种失衡的状态。专家学者也更多地将注意力放在对经济立法规律及特点的研究上。然而，我们清楚地知道：与经济立法关注效率,关注如何调动劳动者的积极性、促进经济的快速发展不同，民生立法是以社会弱势阶层的生存和社会整体福利增进为关注点，其立法的视角及立法的规律及特点，自然不同于经济立法。

虽然包括民生内容在内的社会立法实践在我国起步并不晚，但之前，对其规律的研究和关注却较少，尤其是作为社会立法的民生立法，虽然在社会立法中有涉及到民生的内容，但并没有明确将这部分立法，概括地称为民生立法，对其立法的规律自然也没有进行过系统的研究。因此，对我国现有的与民生相关的社会立法进行疏理分析，总结出民生立法的规律，在当前关注民生的语境下，自然具有十分重要的意义。

（三）关注民生立法需要处理好中央与地方立法权限的关系

温家宝总理曾明确指出：解决民生问题，第一要有制度的保障。而制度对民生的保障主要体现为法律制度上的保障，相应地需要宪法、法律、地方性法规、行政法规与行政规章等都应当以保障与改善民生为“己任”。在民生成为我们国家当今的时代主题的时候，无论是中央，还是地方，都进入了“以关注民生为重点”的立法阶段。通过民生立法保证改革平稳、快速地走过利益分割矛盾凸现的“考验期”,最大限度地实现社会的公平、公正，将成为中央和地方立法共同追求的目标。

但是，在中央和地方共同关注民生立法的过程中，地方需要处理和把握好中央和地方立法权限的关系，因为法制统一是我们国家基本的法治理念和制度安排。中央和地方立法权限的划分，是国家立法权的纵向配置，是国家结构形式在立法层面上的体现。民生立法中，有些领域属于法律保留的中央专属立法权，有的属于中央和地方共有立法权范围，有的则属于地方立法权限范围。地方在立法中只有正确处理好中央与地方的立法权限问题，才能在保证法制统一的前提下，实现和谐立法、和谐执法。

在中央和地方共同关注民生立法的情况下，地方在立法的过程中，要处理好以下三个关系：一是中央已经有立法的，地方可以结合本地实际，依据中央立法予以细化，解决可操作性和地方特别需求的问题；二是中央还没有立法，但属于地方立法权限范围的事项，地方可以先行立法，进行探索性实践，积累经验，为中央立法奠定实践基础；三是中央还没有立法，但地方又没有立法权，不能先行立法的，可以先行进行制度研究，为中央立法提供现实依据和合理建议。

二、民生立法的定位

根据《辞海》（1979年版）的解释，民生为人民的生计，如国计民生。“ 民生”一词最早出自《左传.宣公十二年》“民生在勤，勤则不匮。”在中国传统社会当中, 民生一般也是指百姓的基本生计。到上世纪20年代, 孙中山先生给“ 民生”注入新的内涵, 使之上升到“ 主义”，其对于民生问题较为经典的解释是“ 民生就是人民的生活——社会的生存, 国民的生计, 群众的生命。”[2] “民生就是政治的中心, 就是经济的中心和种种历史活动的中心。”[3] “ 民生是社会一切活动的原动力。”[4]从上述阐述看出，如何对民生问题进行准确、合理、恰当的界定,将直接影响着具体民生政策的制定和实施，界定过于模糊或者是过于宽泛,都不利于对民生问题的保障实施。在当代中国，作为关乎人民生存、国计民生以及群众生命的民生问题，正逐渐成为超越经济的时代主题，也亟待有力的法治保障。

（一）民生立法的含义

“关注民生、重视民生、保障民生、改善民生”已成为我们党执政的主要着力点。党的十七大报告中就明确指出，必须在经济发展基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动和谐社会建设。对民生立法加以界定，首先需要对民生的概念加以界定。民生是一个历史概念，不同的社会阶段，时代会赋予它不同的内涵。而现代意义上的民生概念也有广义和狭义之分。

广义上的民生是指, 凡是同民生有关的, 包括直接相关和间接相关的事情都属于民生范围内的事情，并可以延伸到政治、经济、社会、文化等各个领域，无所不包。其明显的不足在于概念范围太大，包括的内容过于宽泛，不易于具体政策的制定和出台，难以把握。孙中山先生对民生的界定大致就是从广义的角度来立论的。

狭义上的民生，则主要是从社会层面着眼的，其主要是关注民众（公民个人和家庭成员）的基本生存和生活状态, 以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等方面的内容。这一概念相对而言，比较具体，易于把握，而且可以以此为基础制定具体的民生政策。从法律角度讲，民生所涉及的主要是人的基本权利，即生存权和发展权。因此，本课题取狭义的民生概念，来研究民生立法的范畴。课题组也试着对民生立法的含义进行解析，即其主要是指有公权力的国家机关依法制定、修改和废止各种与民众的生存权和发展权息息相关的规范性法律文件的活动。

（二）民生立法的性质

从上述界定来看，有关民生的立法主要是属于赋权性立法，属于社会法的范畴。之所以这样说，是基于对社会法价值和对现有中国特色社会主义法律体系的认识。

从课题组掌握的资料来看，作为现代法制重要概念之一的“社会法”源于西方工业社会，是伴随着市场经济发展和社会经济协作的进程应运而生的，尤其是随着现代市场经济的繁荣，经济政策的不断调适以及对社会生存机制的冲击，为社会立法问题提供了现实的经济基础和法律基础。事实上，英美法系国家并没有社会法（social law）的概念，通常只有社会立法(social legislation)或者社会保障法(social security law)的概念。“社会立法”和社会法紧密相关，但并非同一概念。[5]我国学术界虽然对社会法的研究见仁见智，但大都认同其是以保护社会弱势群体的利益为目标，以保护公民生存的基本人权为自己的价值追求。社会法“以解决与经济生活相关之社会问题为主要目的，借以安定社会并修正经济发展所造成的负面影响，提供每一个社会成员适当基本生活条件，以利充分发展自我并维系其人格尊严”[6]当是共识。当然，随着社会经济的发展，社会法不再仅仅满足于经济上弱势群体生存权的保护，对人的发展权的保障和人的尊严的维护也越来越突出。社会法体现了国家与公民之间的权利义务关系，不仅具有制约私权、防止私权滥用的功能，也有制约公权、防止公权滥用或者缺位的作用。同时，新的社会矛盾和社会问题又需要通过立法予以解决，而社会矛盾的产生源自利益的失衡，法律作为调整人与人之间权利义务关系的重要工具，可以对社会利益做出“再调节”。因此，“以改善民生为重点”加强立法工作，就要求在立法项目的确定、立法条文的制定上以改善民生为着眼点，切实解决群众最关系、最直接、最现实的利益问题，切实关注百姓个人及家庭的生存和发展状况。

其次，将社会法作为法律部门也得到了我国立法机关的认同。2001年，李鹏委员长在九届全国人大四次会议上所作的工作报告中指出, 根据立法工作的需要, 初步将有中国特色的社会主义法律体系划分为七个法律部门, 即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。同时，将社会法界定为调整劳动关系、社会保障和社会福利关系的法律。这是我国第一次在官方文件中明确提出了社会法的概念。2003年4月26日, 吴邦国委员长在十届全国人大二次会议上指出，中国特色社会主义法律体系主要由宪法和宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门组成。十届全国人大常委会法律委员会主任杨景宇先生对“社会法”的解释是“规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律关系的总和。社会法是在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类, 所调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系。”[7]同时，随着我国社会主义法律体系的逐步建成和完善，各级有公权力的政府和人大的立法理念也开始从注重经济领域立法，到在完善经济领域立法的同时，着力加强社会领域的立法，着重关注民生等问题。中国立法正在民意引领下以关注民生的视角，开始了一次向社会立法、民生立法的历史性转型。[8]

需要强调的是，民生立法属于社会领域立法的范畴，但并不涵盖社会立法的全部，而只是社会立法的重要组成部分。本课题研究正是在这一前提下，立足于对本市现有民生立法状况进行梳理和研究的，主要涉及到的是政府在社会管理、公共服务职能以及市场监管中涉及产品安全的事项，而对与市场经济有关的经济调节、市场监管中公平交易等职能方面的立法皆予以了排除。

（三）民生立法的范围界定

基于上述分析，民生立法主要在于体现人的基本权利的实现。而根据《世界人权宣言》和当代中国人权研究来看，所谓人权，是指在一定的社会历史条件下每个人按其本质和尊严享有或应该享有的基本权利。它不仅包括公民政治权利, 而且包括经济、社会、文化权利；不仅包括个人人权，还包括集体权。但是，生存权和发展权是首要人权，没有生存权、发展权，其他一切人权均无从谈起。[9]自然权利是人生而有之的权利，是天赋的、不可转让和剥夺的；而政治权利又称参政权或政治参加的权利、民主权利，是人们参与政治活动的一切权利和自由的总称。因此，课题组根据以下几个标准对民生立法的范围加以界定：

首先，民生立法所指向的主体应该是公民个人，以及由公民个体组成的家庭。即其直接适用对象为公民个人以及由公民个体组成的家庭，间接受益对象也是个人和由个人组成的家庭。以此为标准，在对现有法律、法规和规章梳理中，如果是主要规范法人的相关立法，以及其调整对象是针对不特定人群的，就加以排除。即使是属于社会管理领域立法的，其立法精神主要是规范法人而非个人的，也予以排除。

其次，民生立法主要保护的是公民个人的自然权利，而非政治权利，自然权利中又以生存权和发展权为基本要素。因此，课题组对于规定公民的知情权、参与权等政治权利的现有立法予以排除。

再次，民生立法的价值目标是保障公民的生存权和发展权。因此，针对现有法律、法规和规章的规定，课题组对其内容是重保障公民个人及其家庭的生存权和发展权，还是体现行政控权、突出行政管理的特色这两者之间作出相应权衡。如果是保障其生存权和发展权的，将其纳入，反之排除。

（四）民生立法的分类

民生立法的分类基础就是基于对民众的生存权和发展权的保护。即生存权是民生立法所追求的第一要义，在这一层面上，主要是侧重民众基本的“生存状态”问题；发展权则是民生立法更高层次的一种要求，在这一层面上，主要关注的是民众基本的“生计来源”问题，国家、社会在满足了社会成员基本的生存问题之后，还应该考虑其基本的发展能力和发展机会问题，以期为民众提供起码的发展平台和发展前景。

据查询，目前，对于民生立法的分类并无定论，大家也都是从不同角度进行了不同的分类。从十七大报告中可以看出，以民生为重点的社会建设包括教育、就业、收入分配制度、社会保障体系、基本医疗卫生制度、社会管理体制六个大的方面。而从学界对社会法的论述来看，其规制对象与民生立法的分类是存在某些相似的地方。如董保华教授认为，社会法是国家为保障社会利益，通过加强对社会生活干预而产生的一种立法。随着市民社会与政治国家的相互渗透，特殊的私人利益受到普遍的公共利益的限制而形成社会利益。私法与公法的相互交错，出现了作为中间领域的、兼具私法和公法因素的社会法。[10]其规制对象主要包括劳动关系、消费关系、环境污染公害关系、教育关系，以及妇女、儿童、老人所涉及的社会关系等等。[11]课题组则根据民生立法的界定标准，运用归纳法而非演绎法，对现行法律、法规、规章进行了梳理后，将其分为以下七大类：

一是教育文化体育类立法，其主要是赋予公民受教育权，以及享受文化体育公共设施权利的相关立法内容。

二是公共卫生类立法，其主要是为公民个人及其家庭提供医疗服务的相关立法，包括疾病预防、药品管理、卫生事件处理、卫生监督、妇幼保健、社区卫生服务等方面的内容，基本不涉及对医疗机构及其医护人员管理、医疗废弃物处理、行政处罚、行政许可程序的规范。

三是公共服务类立法，其主要是直接关系到社会公众利益，以及人民群众生活的相关立法，包括公共交通、水务、电力、燃气、市政公用、市容环卫、绿化、环境保护、住房保障、邮政等相关内容。

四是社会保障类立法，其与百姓利益密切相关，主要是针对包括社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业在内的相关立法。

五是劳动保障类立法，就业是民生之本，其主要包括劳动力市场与就业、劳动关系与劳动争议处理、劳动安全与劳动保护、劳动报酬、劳动保障监督等方面的相关立法。

六是人口综合管理类立法，其是以居住地人口为核心的相关立法，主要包括人口出生、人口质量、人力资源流动等方面的相关内容。

七是特殊群体保护类立法，其主要是对老年人、妇女、未成年人、残疾人、流动人员、少数民族、消费者和其他（侨眷人员）等群体权益保障的相关立法。

三、民生立法的基本规律分析

民生立法具有其独特的规律，这是政府从“管制型”向“服务型”，从“封闭型”向“开放型”，从“官本位”向“民本位”的转变所决定的。地方民生立法模式应当由官僚型向回应型的转轨，从这一意义上说，民生立法可能具有突破传统立法范式的制度创新意义。

（一）民生立法的价值指向

立法必然首先反映立法者所期望实现的法律价值，但众所周知，法律存在不同的价值维度。比如说，秩序就是法律的一种基本价值。“夫法律者，秩序之谓也。”[12]在实证主义法学，尤其是凯尔森的纯粹法学那里，秩序尤显重要，甚至构成了法律的本质。不过，仅有秩序的法律也很可能导致压制型社会。因此，法律仍需要秩序以外的价值，最起码还包括自由、正义（公正）、权利等。

民生立法旨在促进的法律价值与上述秩序与自由均有不同，它重点关注的是法律价值中的权利与公正，即通过对个人权利与社会权利的保障与促进，维持社会整体的公正性。这样看来，如果说秩序体现了国家对社会主体的管制，自由体现了国家对社会主体的不干预，那么民生立法的价值指向就是通过国家作为来积极主动地服务于社会主体实现权利与公正。

（二）民生立法的非经济自利性价值取向

由于法律的制定及执行必然会存在成本，因此对立法的成本和收益进行考量成为现今立法的一大特点。比如在美国的管制型立法实践中，成本——收益分析模式占有绝对的优势，已经成为该领域立法的主导思维。[13]

民生立法与这种专注于成本－收益模式的立法类型存在显著差异。当然，这种差异的存在并不意味着民生立法不讲求成本和立法实效，而在于它对立法回报的期待与其它立法类型截然不同。不同之处主要体现为两方面：一是在民生立法中，成本付出方和收益获取方是相分离的主体，即由政府买单、民众收益。二是民生立法对收益的理解较为宽泛，它讲求长期收益与短期收益的统一，以及显性收益与隐性收益的统一。

（三）民生立法的主体定位

曾有学者对法律主体进行模式构造，分成中人、恶人、理性人等若干理想类型，[14]这种学理思路实际上是为了展示一种立法假定。比如在管制型立法中，立法者假定适用主体是潜在的“恶人”，可能会违反社会规范，破坏社会秩序，故而需要通过管制规范性文件维护秩序价值。但是在民生立法中，立法者关注的主要是社会中潜在的“弱者”，通过立法来对弱者的权益进行保障。在这里我们不一定要把弱者理解为狭义的弱势群体，他们仅仅是“可能的”弱者，或者是权益的可能被克减方。正如一些人所看到的那样，弱者是一个“相对的”、“动态的”概念。[15]在这种理解下，民生立法的目的就是保护弱者应得的权益，维护社会公平。

对民生立法主体的弱者定位是廓清民生立法界限的一种重要方式。同时在立法过程中，通过不断地审视法律适用主体是否是可能的、潜在的弱者，也为立法者找准目标，并对症下药提供保障。

（四）民生立法中政府角色的转化

在民生立法以及法律的具体运作中，政府的角色将发生变化，我们可以把这种变化概括为从“家父到保姆”的转变。在法律家父主义取向之下，政府作为家父行事。法律的制定、运作与监督都由政府主导。而在民生立法中，家父由保姆所取代，之所以作出这种取代，是出于以下理由的考虑。法律家父主义容易让政府遭到假借保护之名行自利之实的诟病，转换为保姆角色后，政府主要提供一种服务性、保障性的制度平台，让各方面社会主体尽量参与到民生建设之中。比如在劳动合同法律关系中，政府的角色就是一个保护劳动者基本权益下的仲裁者。

政府角色的转换，对于活跃民生性法律中各方主体关系具有积极作用。

（五）民生立法的责任设定

无责任则无法律，任何法律的设定都要落实到责任保障机制上来。但在不同类型的法律中，归责主体并不相同。在平等主体的私法中，责任归属是情势化的，根据行为者的过错等予以确定。在管制型立法中，虽然也明确行政机关相关责任，但责任主体主要落在受管制的对象上。

尽管在民生性立法中，政府的主导职能将逐步消减，但这并不表明政府责任的免除。因此，民生立法必然由政府机关承担首要法律责任，即民生法律的违法样态主要存在于政府机关未能勤勉尽职，按照民生性法律的要求保障民生权益。除此之外，民生立法还应该更广泛地开放民众对政府责任的监督渠道，以保证政府履责。

（六）民生立法法律存续时间上的持续性

这是一个不容易被注意的问题，但依然非常重要。目前学术界已经有人开始关注规范性法律文件的寿命问题。所谓法律寿命，就是法律从立法、运行到废止所经历的全部时间。法律寿命或曰法律的存续时间，受到政治、经济、社会、法律，以及调整事项的完成情况等多方面因素的影响。[16]

在民生立法中，如果国家或者政府赋予了民众一项权益福利制度，除非出现紧急状态，一般不可再行收回。因此，民生立法的法律存续时间一定具有持续性。虽然民生性法律的具体内容可以在社会发展的过程中不断修改，但其所包含的基本权益价值一般不能克减。这一点不同于管制型立法，在后者中，立法者今年出台了烟花爆竹禁放令，明年完全可以解禁。

民生立法法律存续时间上的持续性提醒立法者在制定法律之前，一定要慎重，须考虑到赋予社会权益的资源能够源源不断地供给。

（七）民生立法的程序特点

1、起草主体的社会化、多元化。民生立法起草主体的变化与民生立法中政府角色的转换息息相关。由于民生立法是赋予社会民众以社会权益与社会福利，一定要先充分了解好社会民众的切实需求，以免让国家关爱成为百姓不能承受之重。因此，在起草法律的过程中，充分吸纳民意就显得尤为重要。

这是一项复杂的制度设计。既要保证制度的可操作性，也要保证制度的可控制性。各地方的法制建设可能都在这方面有或多或少的尝试，均可以拿来作为案例进行分析或借鉴。甚至像有些地区在处理个别事件中对民意的引入是否恰当可行，也可视为经验或教训。

2、引进听证程序。在民生立法中，听证可以设定为立法过程的基本程序，即规定涉及社会民生的立法事项以举行立法听证为基本原则。在听证程序的具体设置上，可以从扩大社会民众的参与程度，引入抗辩制征求民意等方面着手，力争改变现有听证程序形式化程度过浓的现状。

四、上海民生立法的现状评估及建议

课题组的基本定位是：

——采取实证研究方法，对现行国家立法与本市相关立法进行梳理分析，从本市有关立法与现行的国家立法是否配套、衔接的角度进行权衡、考量、分析。因精力所限，与兄弟省市的相关立法之间不作比较研究。

——提出的立法建议，皆为地方性法规立法项目，其中又以立新的立法项目为主，兼顾修订的项目；对于市人大已列入立法计划的，不再提出建议。

——所提立法项目的完成时间基本界定在未来10年之内。

——具体按照民生立法的分类，分别对其定位、分类、立法现状评估（包括国家层面和本市层面），以及具体的立法建议项目进行分析和阐述。

（一）总体评估

根据对民生立法的分类，课题组对七大领域中涉及民生的法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章的数量进行了梳理统计，在此基础上进行了实证分析。

就国家层面的立法而言，截止到2009年5月底，我国现行有效的法律共231部，涉及民生的法律有49部，约占21.2%；现行有效的行政法规共679部[17]，涉及民生的行政法规有67部，约占9.9%。其中，社会保障类至今未出台过1部法律；公共服务类和特殊群体保护类的法律数量最多，分别是12部和11部；教育类立法除继续教育和学前教育外，均有法律规范，而文化类领域没有1部法律；公共卫生领域主要以部门规章为主，共计46部；人口综合管理类的立法数量相对较少，且以法律规范为主。（详见表i）

表i：民生立法立法数量统计表（部）

就上海地方立法而言，截至2009年5月底，本市现行有效的地方性法规共146部，涉及民生立法的地方性法规有53部，约占36.3%；本市现行有效的地方政府规章共298部，涉及民生立法的规章有115部，约占38.6%。其中，每一类相关立法的具体比例详见表ii和表iii。

表ii、七大类分占本市民生立法（地方性法规中）的比例

表iii、七大类分占本市民生立法（地方政府规章中）的比例

从表ii和表iii中可以看出，本市在民生立法的七大领域，皆有地方性法规和地方政府规章。对于公共服务类的立法相对比较完整（地方性法规为21部，占39%；地方政府规章43部，占38%），涉及范围也比较全面；特殊群体保护类的立法也比较完善（地方性法规为11部，占21%；地方政府规章13部，占11%）；但在社会保障类立法方面是以政府规章为主（地方性法规为4部，地方政府规章则有21部）；从公共卫生类与劳动保障类的立法内容来看，其立法数量相对较少；教育类立法也尚未完备，文化类立法尚待突破。据此，随着国家和本市对民生立法的重视，需要拓宽和完善民生立法的范畴，尤其是公共卫生类、社会保障类、劳动保障类、教育文化类等领域的相关立法，有待进一步加强和完善。

（二）教育文化体育类立法

1、定位

教育文化体育类立法，主要是赋予公民受教育权，以及享受文化体育公共设施权利的相关立法内容。受教育权是宪法赋予公民的一项基本权利，教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础，教育资源又属于公共产品，因此，课题组将关于公民受教育权的各种立法都纳入到研究范围。而随着社会经济的发展，以及人民生活水平的提高，公民开始逐步对诸如文化馆、博物馆、图书馆、体育场所等相关的文化体育设施提出了更高要求，以此提高文化修养，起到强身健体之功效，这又与公民的发展权息息相关，因此，这部分的相关立法也被纳入到研究范畴。

2、分类

从党十七大报告中对“优先发展教育，建设人力资源强国”的论述可知，十七大不仅提出了构建终身教育体系和学习型社会的战略目标，而且，对教育的分类也作出阐述，主要分为义务教育、职业教育、高等教育、学前教育、特殊教育、社会力量兴办教育、远程教育、继续教育。在此基础上，除《中华人民共和国教育法》这一部综合性立法之外，课题组根据一个自然人在成长过程中接受教育的程度和性质，将教育类立法分为学前教育、义务教育、职业教育、高等教育、继续教育、特殊教育、民办教育七种。其中，将关于社会力量兴办教育的相关立法纳入到民办教育的范围内。

根据《公共文化体育设施条例》的规定，公共文化体育设施，主要是指由各级人民政府举办或者社会力量举办的，向公众开放用于开展文化体育活动的公益性的图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆（站）、体育场（馆）、青少年宫、工人文化宫等的建筑物、场地和设备。这些设施旨在满足人民群众开展文化体育活动的基本需求。因此，课题组根据本市实际，立足于其公益性，以及是否为纯公共产品，将文化体育设施主要分为博物馆、公共文化馆、公共图书馆、公园、体育场馆五种。

3、立法现状评估

（1）教育类立法

经过改革开放30年的发展，我国已基本形成具有中国特色的社会主义教育法律体系，除相继颁布《学位条例》、《义务教育法》及《职业教育法》等多部法律[18]之外，国务院还出台了《幼儿园管理条例》、《社会力量办学条例》等十多项教育行政法规[19]。教育部还制定了近200项部门规章，几乎覆盖了教育工作的方方面面。另据统计，各地出台的地方性教育法规也已有150多部。从立法分类看，不论是学前教育、义务教育，还是继续教育、民办教育，我国在教育的各个领域都有相关立法，部门规章体系也相对完整[20]。但经过研究发现，仍然存在一定不足：在学前教育领域，我国尚未出台相应法律，仅在1989年出台过《幼儿园管理条例》这1部行政法规；而在继续教育领域，法律和行政法规皆存在立法空白，仅存的也只是气象、水利等部委出台的专业性部门规章。

从本市立法层面看，本市依据相应的法律，在义务教育、职业教育、特殊教育领域，出台了《上海市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》、《上海市职业教育条例》以及《上海市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》等实施性地方性法规，同时，涉及残疾人特殊教育的《上海市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》（修改）已列入拟2010年提请市人大常委会审议的正式项目。但从整体上看，本市地方性教育立法体例不够完整，与国家的立法体系比较起来，仍显不够配套、衔接，在很多领域仅在地方政府规章层面立法，而未在地方性法规层面加以立法[21]。根据现有法律法规的规定以及立法权限，本市在高等教育领域并无立法的必要；在学前教育领域，仅在1992年颁布过《上海市幼儿园管理办法》1部政府规章，迄今已有近20年；在继续教育领域，上海也仅在1993年出台过《上海市专业技术人员继续教育暂行规定》1部规章。目前，《上海市终身教育促进条例》（暂定名）（制定）已列入拟2009年提请市人大常委会审议的正式项目，但是，课题组经过研究认为，应该制定《上海市继续教育促进条例》；在民办教育领域表现得更为明显，现行的地方政府规章就有4部（即《上海市实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉、〈中华人民共和国民办教育促进法实施条例〉若干问题的暂行规定》、《上海市民办学校管理办法》、《上海市境外机构和个人在沪合作办学管理办法》、《上海市社会力量办学管理办法》），而无一部地方性法规，因此，有必要整合现有法律资源，制定《上海市民办教育促进条例》。

（2）文化体育设施方面的立法

在与公众有关的公共文化设施方面，国家层面并无相关立法，而本市则散见于《上海市公共文化馆管理办法》、《上海市公共图书馆管理办法》等几部政府规章中，立法层级不够统一和完整。目前，国家已将博物馆纳入行政法规立法计划，并在征求意见过程中，针对即将出台的行政法规，能否根据本市实际，出台相应的地方性法规，对国家立法加以细化，需要研究。同时，《上海市社区文化活动中心管理条例》（暂定名）（制定）与《上海市公园管理条例》（修改）都已列入正式项目，拟2009年提请市人大常委会审议。

对于体育设施相关的立法，从法律到行政法规、地方性法规，再到部门规章和地方政府规章都有[22]，体系相对比较完整，存在的最大问题在于，其能否与现有的公共文化设施的相关立法进行融合，值得进一步研究。

4、具体立法建议项目（共4件）

（1）制定《上海市幼儿园管理条例》（2013-2015年）

目前，在学前教育方面，国家并未出台法律，效力最高的仅为《幼儿园管理条例》，且其是1989年颁布实施的。本市根据条例，于1992年出台了《上海市幼儿园管理办法》。上述法规，规章迄今为止已经有近20年的时间，很多规定已经不能适应现代社会对教育发展的诉求。因此，有必要修订《上海市幼儿园管理办法》，使之上升为地方性法规。

立法拟解决的主要问题：一是对幼儿园设置的条件加以调整；二是幼儿园的兴办方式；三是关于幼儿园的审批方式；四是幼儿园的保育和教育工作；五是相关的法律责任等等。

（2）制定《上海市继续教育促进条例》（2010-2012年）

之所以提出制定《上海市继续教育促进条例》，而非《上海市终身教育促进条例》，是基于对终身教育和继续教育两者范围认识的不同。终身教育主要是指人们在一生中所受到的各种教育培养活动的综合，始于人的生命之初，终止于人的生命之末，包括人发展的各个阶段及各个方面的教育活动，既包括纵向的一个人从婴儿到老年期各个不同发展阶段所受到的各类教育，也包括横向的从家庭、学校、社会各个不同领域受到的教育。而继续教育则是接受一定层次教育后的一种多层追加型的教育，其以学习新理论、新知识、新技术、新方法和补充、扩展、深化更新的知识为主，同时注重提高人的素质和理解力，不断开发人的潜力和创造力，它是终身教育的有机组成部分。继续教育是适应现代社会、科技、经济高度发展的需要，在终身教育战略思想直接影响和运用中所出现的一种教育职能活动。

立法拟解决的主要问题：一是继续教育的对象；二是继续教育的种类；三是关于继续教育的经费解决方式；四是各级政府及其部门的相关职责等；五是相关的法律责任等等。

（3）制定《上海市民办教育促进条例》（2013-2015年）

本市在民办教育方面，地方性法规层面存在空缺，而现行有效的政府规章则有4部，分别是1997年修正过的《上海市境外机构和个人在沪合作办学管理办法》和《上海市社会力量办学管理办法》，以及在2002年和2005年出台的《上海市民办学校管理办法》、《上海市实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉、〈中华人民共和国民办教育促进法实施条例〉若干问题的暂行规定》，而无一部地方性法规，立法层级相对较低；同时，现行的一些规定已经不太适合民办教育的发展趋势，因此，有必要整合现行政府规章的内容，上升为一部地方性法规。

立法拟解决的主要问题：一是根据本市对人才的要求和特点，及时调整民办教育的种类和方式；二是将本市民办教育的规划和建设纳入到区县或者市的整体规划；三是落实办学自主权，主要包括学校内部管理体制的选择权、对教师和其其他教育工作者的聘任权、专业的设置权，以及经费的使用权等；四是提高资金投入的标准和力度；五是有关法律责任的调整等。

（4）制定《上海市公共文化体育设施条例》（2013-2015年）

我国于2003年出台了《公共文化体育设施条例》，并对文化体育设施的定义作了明确界定，而本市对公共文化设施和体育设施则是分别立法的，且基本上都是在1996-1997年前后出台的。在2003年之后，我市并未按照上述行政法规的规定进行相应的立、改、废。同时，本市的规定都是地方政府规章，效力层级相对较低，且里面的一些规定也逐渐暴露出与《公共文化体育设施条例》衔接不够等诸多问题。因此，有必要对整合现有的关于公共文化设施和体育类设施的相关立法，制定《上海市公共文化体育设施条例》，并保持与《公共文化体育设施条例》的衔接、完整。

立法拟解决的主要问题：一是对本市公共文化体育设施种类进行界定；二是关于公共文化体育设施的经费保障以及设立方式；三是关于本市公共文化体育设施的规划与建设；四是解决公共文化体育设施的使用和服务方式和内容；五是公共文化体育设施的管理和保护措施；六是相关的法律责任等。

（三）公共卫生类立法

1、定位

这里所说的公共卫生是指监测、预防、诊治疾病，以延长人的寿命和促进人身心健康的活动，它既包括医疗卫生服务也包括监测、预防等政府公共卫生职能事项，属于比较典型的民生领域。各国政府在公共卫生服务中都起着举足轻重的作用，并且政府的干预作用在公共卫生工作中无可替代。许多国家对各级政府在公共卫生中的责任都有明确的规定和限制，扮演着既是举办者、推动者又是监管者的角色，在现阶段我国政府还是卫生服务这个公共产品的主要提供者。

温家宝总理在2009年政府工作报告中指出，要切实解决看病贵、看病难问题，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。报告同时指出，从今年开始，医疗改革要重点抓好包括推进基本医疗保障制度建设、建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革试点在内的五项工作。

2009年4月6日，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》正式发布，《意见》提出了“有效减轻居民就医费用负担，切实缓解‘看病难、看病贵’”的近期目标，以及“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”的长远目标。立法机关需要结合《意见》要求，进一步推动公共卫生领域的立法工作，提高本市医疗服务水平，改善民生。

2、分类

按功能归纳分类，公共卫生立法可以分成两大类：

第一类是国家卫生行政机关赖以管理医疗机构及其从业人员的卫生法律、法规、规章。其功能是调整国家卫生行政机关与各级各类卫生事业法人、从医人员之间的卫生行政法律关系，通过管理本行业，实现其治病救人的宗旨。主要包括医院管理或者医政管理，如《中华人民共和国执业医师法》等。

第二类是国家卫生行政机关管理社会卫生事务的卫生法律、法规、规章。其功能是调整国家卫生行政机关与社会上一切与公共卫生有关或与人体健康有关的公民、法人或其他组织以及来华外国人之间的卫生行政法律关系。通过面向社会的管理，实现其服务于全社会，保护人体健康的宗旨。例如《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全实施条例》等。

课题组认为，从对民生立法的范围界定来作对照，第一类立法不具有民生立法的特征，更倾向于行政法，而第二类立法属于民生立法范畴，因此，这里只对规范直接提供医疗服务的卫生工作的第二类立法作分析，基本不涉及医护人员管理、医疗机构管理、医疗废弃物处理、行政处罚、行政许可程序等相关规定。课题组认为，按照目前卫生工作的几个主要内容，将公共卫生中涉及民生立法的领域主要分为6类：一是疾病预防，包括疾病防疫、传染病预防、职业病预防、爱国卫生、精神卫生；二是药品管理；三是卫生事件处理，包括突发事件处理、医疗事故处理；四是卫生监督，包括食品卫生监督、食品添加剂管理、食品容器管理、医疗美容、饮水卫生、公共场所卫生；五是妇幼保健；六是社区卫生服务。

3、立法现状评估

总体来看，公共卫生领域的立法，以部门规章立法为主。我国有关公共卫生的法律、行政法规相对完善，部门规章数量较多；地方立法相对薄弱，主要发挥补缺的作用，以创制性立法为主。相对而言，地方性法规的数量偏少。据初步统计，截至2008年底，涉及公共卫生的法律有5部[23]，行政法规有16部，部门规章有46部，地方政府规章有16部，而本市地方性法规仅有6部。

（1）疾病预防领域。有关传染病预防、职业病预防相关规定比较完善。法律层面，有《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国职业病防治法》等。行政法规层面，国务院制订了《实施办法》、《艾滋病防治条例》、《中华人民共和国尘肺病防治条例》等[24]。部门规章层面，就不同疫病以及预防办法，卫生部制订了大量规章，如《结核病防治管理办法》、《消毒管理办法》等[25]。地方性法规层面，本市制订了《上海市职业病防治条例》、《上海市精神卫生条例》，虽然没有就传染病预防专门作出规定，但是本市在地方政府规章层面有了一些实施性规定，如《上海市传染病防治监督处罚办法》等[26]。

（2）药品管理领域。国家制定了《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国药品管理法实施条例》、《麻醉药品和精神药品管理条例》，卫生部制定了《药品不良反应报告和监测管理办法》。在这一领域，虽然上海地方没有相关立法，但是本市可以严格按照国家层面的法律资源执行，地方就此再作出创制性或实施性规定的必要性和可能性尚需论证。

（3）卫生事件处理领域。主要包括突发事件处理、医疗事故处理两个方面。突发事件处理上，国家已经制定了《中华人民共和国突发事件应对法》，国务院制定了《突发公共卫生事件应急条例》。卫生部就突发事件的处置、救援等作了比较详细的规定，如《国家突发公共卫生事件应急预案》、《突发公共卫生事件与传染病疫情信息报告管理办法》等[27]。本市也已经制定了《上海市实施细则》等[28]。在医疗事故处理上，国务院制定了《医疗事故处理条例》，卫生部也分别就事故分级、事故技术鉴定、接种异常反应等作了规定[29]。但在本市，有关医疗事故处理的规定相对缺乏，而且本市这类医患纠纷比较多，需要在立法上给予支持。由于这类纠纷涉及各种社会成员间的法律关系，以地方性法规作出相关规定为宜。

（4）卫生监督领域。具体来说，可以分为食品卫生监督、食品添加剂管理、食品容器管理、医疗美容、饮水卫生、公共场所卫生及其他等7个方面。作为当前社会高度关注的领域，在法律层面，国家已经制定了《中华人民共和国食品安全法》（2009年6月1日起开始实施）替代了《中华人民共和国食品卫生法》（2009年6月1日废止）。在行政法规层面，国务院制定了《化妆品卫生监督条例》，并正在对《中华人民共和国食品安全法实施条例》征求意见，正在修改《公共场所卫生管理条例》。卫生部在这一领域制定了大量部门规章：一是就新资源食品、转基因食品、餐饮业食品、保健食品、辐照食品、食糖、糖果等食品卫生分别专门作出规定，如《新资源食品管理办法》等[30]；二是专门就食品添加剂、食品容器、医疗美容、饮水卫生等内容作出规定，如《食品添加剂卫生管理办法》、《医疗美容服务管理办法》等[31]；三是就场所卫生作出规定，如《实施细则》；四是规定了卫生监督程序，如《食品卫生监督程序》。

相对而言，本市地方规定较少，相应的地方性法规只有《上海市城乡集市贸易食品卫生管理规定》，而且制定的时间较早，距最近一次修正也已有十多年的时间。随着《中华人民共和国食品安全法》的实施，它将与《中华人民共和国农产品安全法》两者并行，共同构成我国保障从“田头到餐桌”食品安全的法律依据。农产品安全法将注重“田头”，食品安全法则负责其后的加工、流通、餐饮等。市人大已经将《上海市实施办法》列入立法计划，将进一步推进本市在该领域的民生立法工作。

（5）妇幼保健领域。国家及本市相关规定比较配套，国家制定了《中华人民共和国母婴保健法》，国务院制定了《中华人民共和国母婴保健法实施办法》，卫生部制定了《母乳代用品销售管理办法》。本市地方性法规有《上海市母婴保健条例》。

（6）社区卫生服务领域。目前该领域的立法处于空白状态，仅有的规定是2000年本市市政府办公厅转发的《的通知》。在国家积极推进基层卫生服务的背景下，需要加快该领域的立法进程。

总体来看，卫生立法有其条线上的专业特征，以卫生部门规章立法为主。但在国家已经立法的领域，地方仍有创制空间，可以突出卫生监督等具有地方特点的行政管理性事务。在以部门立法为主要特征的情形下，需要根据本市民生发展和服务目标，通过地方性法规明确卫生服务体制、机制，明确公共卫生管理要求，以更好地推进服务和改善民生。因此，课题组认为，公共卫生领域的立法应是上海地方民生立法的一个重点领域。

4、具体立法项目建议（共6件）

（1）制定《上海市食品添加剂管理条例》（2010—2012年）

食品添加剂始终是食品安全监管的重中之重，也是民生关注的重点问题之一，需要政府部门加强监管。地方立法机关可以依据《中华人民共和国食品安全法》，单独制定《上海市食品添加剂管理条例》。

立法拟解决的主要问题：一是在食品添加剂的生产环节，重点保证食品添加剂生产企业的基本生产条件和能力。只有获得生产许可证，能基本保证产品质量的企业才允许生产。对于达不到条件的就不允许生产。二是在食品添加剂的使用环节，即食品的生产环节，应当设置行政许可。三是通过加强日常监管及时检验发现在食品中使用超过允许剂量的食品添加剂；在食品中使用不许用于该食品的添加剂；使用无生产许可证的添加剂；使用既非食品，也不是食品添加剂的非食品原料，包括苏丹红、吊白块等化工原料等违法行为。此外，还需要规定公民申请食品添加剂检验的途径、提高检验质量的技术能力要求等内容。

（2）制定《上海市医疗纠纷处理条例》（2013—2015年）

近年来，我国医疗纠纷逐年上升，医患矛盾日益突出。此前，我国医疗事故的处理主要是依据国务院的《医疗事故处理条例》，而没有明确的法律依据，随着全国人大常委会正在审议的《侵权责任法》草案的成熟与出台。地方立法机关需要及时制定相应的实施办法，以妥善解决现实中矛盾比较突出的医患纠纷问题。

该条例拟解决的主要问题：一是明确医疗损害的责任类型，应当在国家确定的过错责任原则基础上，需要由医院举证的具体情形，如违反医疗卫生管理法律、行政法规、规章、诊疗规范的；隐匿或者拒绝提供与纠纷有关的医学文书及有关资料的；伪造或者销毁医学文书及有关资料的。二是医务人员在一般诊疗活动中应当向患者简要说明病情和医疗措施。三是因抢救危急患者等紧急情况，难以取得患者或其近亲属同意的，经医疗机构负责人批准可以立即实施相应的医疗措施，以及相关免责条款的实施性规定。四是因药品、消毒药剂、医疗器械等缺陷造成损害的，患者可以向医疗机构请求赔偿，也可以向生产者请求赔偿。五是医务人员应当根据患者的病情实施合理的诊疗行为，不得采取过度检查等不必要的诊疗行为。医疗机构如果违反规定，应当退回不必要诊疗的费用，造成患者其他损害的，应当承担赔偿责任。

（3）制定《上海市药品管理条例》（2013-2015年）

加大对社会公众用药安全的保护，需要加大药品管理的立法。通过制定该条例，可以明确对药品的研制、生产、经营、医疗机构药剂、进出口贸易、广告与价格、监督管理和违规处罚等方面的规定。除了罚款、没收以外，对于曾经从事过违法乱纪经营的企业主管或直接负责人应当在一个合理期限内限制其进入。同时，规定各药店等零售企业不得经营与药品通用名称相同或者相似的商品，以防止一些药店以保健食品冒充药品销售，欺诈市民。

（4）制定《上海市公共卫生条例》（2016—2018年）

通过制定该条例，整合现有爱国卫生、公共场所卫生、市容环境等法规、规章资源，合理界定公共卫生的事务和地域范围，明确行政机关、各企事业单位、公民在公共卫生领域的职责或者义务。与相关地方性法规的关系是，该条例为公共卫生领域基本法，相关领域如集市贸易卫生、市容环境卫生、旅游卫生和医疗单位卫生等，除执行本条例外，并按各自有关规定执行。

立法拟解决的主要问题：一是规定爱国卫生运动的组织主体、发起程序和公共卫生标准要求。二是明确公共场所卫生、市容环境卫生的不同要求，如公共场所禁烟要求，办公场所卫生要求，街道社区业主卫生、宠物卫生等要求。三是明确各个范围内公共卫生服务的提供和维护人、义务人、监督人、责任人等，以及相关的法律责任。

（5）制定《上海市公共卫生突发事件应对条例》（2016-2018年）

依据《中华人民共和国突发事件应对法》及国务院《突发公共卫生事件应急条例》，地方立法机关制定《上海市公共卫生突发事件应对条例》，完善相关公共卫生应急管理配套制度。该条例主要解决的问题：一是结合已经具备的卫生突发事件应急预案，落实各项应急工作措施，建立健全部门间协调工作机制，加强卫生应急管理和队伍建设，提高卫生应急能力。二是进一步做好重大疾病防治工作，积极落实国家扩大免疫规划的政策措施，加强艾滋病、结核病、血吸虫病、乙肝等重大疾病的防治工作，控制鼠疫、霍乱、人禽流感、疟疾、狂犬病的发生。

（6）制定《上海市基本卫生保健条例》（2016-2018年）

健全基层医疗卫生服务体系是针对我国医疗卫生事业的薄弱环节和历史遗留下来的结构性问题所做的一个重大举措。中共中央和国务院的医改方案中有三项重点工作，其中有两个涉及基层医药卫生体制改革：建立“农村三级医疗卫生服务体系”，建立“以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系”。《中华人民共和国基本卫生保健法》已经列入人大立法计划。本市卫生行政部门在卫生部的指导下，已经顺利完成全国的卫生保健立法工作，内容涉及公民的基本卫生保健权利、基本医疗、公共卫生等许多方面，这为本市制定《上海市基本卫生保健条例》提供了有利的准备条件。

通过该条例拟解决的主要问题：一是明确基本卫生服务的准确定位；二是基本卫生服务的机构，要作为配套基础设施进行建设，并明确规划、施工的基本要求、专业技术要求；三是在基本服务的人员队伍建设上，要制定出鼓励具有较高业务水平的医护技术人员合理流动、巡诊、开辟专家门诊的具体制度；四是在医疗制度上，明确基层医院首诊的具体范围及操作方法等。

（四）公共服务类立法

1、定位

公共服务是指由政府投资提供或者直接承担的以基础设施建设为平台的公用服务活动，既包括基础设施及其附属设施等的规划、建设和养护，也包括对其经营、使用和管理的活动等。

公共服务领域涉及的范围比较广，课题组将公共服务作了以下分类，具体包括：公共交通、水务、电力、燃气、市政公用、市容环卫、绿化、环境保护、住房保障、邮政、其他等共11类。可以说，公共服务直接体现了民生的基本内容，公共服务事项直接关系到社会公众利益，直接关系到人民群众生活质量，是城市经济和社会发展的重要载体，关系到城市经济和社会的可持续发展。

公共服务事业涉及面广、需要的投入大，具有显著的基础性、公益性、长周期性和自然垄断性等特征。这些特征，使得公共服务一般以政府为主导予以提供，既有通过政府投资成立国有企业或者控股、参股企业，以企业为主体提供民生服务，也有以政府为主体直接提供。无论采取何种形式，公共服务的对象是特定的，其以家庭或者公民个人为主；公共服务的提供是有对价的，在综合企业成本、社会成本和个人承受力的基础上，通过法定程序确定服务价格，接受服务的对象要予以支付。公共服务领域往往会很典型地反映政府、社会、市场、个人的依存关系，也往往会使政府决策在投资经营收益与财政公共支出的两难选择中徘徊。

2、公共服务立法改革的方向

当前，部分公共服务领域的经营性亏损不断增加，政府支出负担不断加重，而一些需要政府加大投入的领域其支出规模却相对缩小。一方面，由于长期的计划经济，公共服务事业的产品和服务未能充分体现出应有的对价，公用企业的产品和服务的价格改革滞后，缺乏科学合理的价格制订和调整机制以及财政补贴机制。同时，在自然垄断的情况下，提供公共服务的企业未能有效加强经营管理，通过扩大合理收入来平衡政府投入性支出，相反把政策性亏损和经营性亏损混在一起，政府财政负担不断加重。另一方面，在保障性住房建设、公共交通补贴等需要政府加大支出的领域，虽然近期政府投入不断增加，但是长期以来所形成的总体规模偏小的现状，一时难以根本改变。

在这种情况下，要改善公共服务，实现政府协调社会关系的功能，应从两个方向入手：一是“公共服务的民主取向”，即提高社会经济文化诸领域的自治能力，鼓励他们承担、参与和监督公共事务管理，在对公共权力保持必要的需求压力和必需的监督压力的同时，也能作好自身的必要服务。二是“公共服务的行政取向”，即通过提高政府自身的公共管理能力，及时有效地回应社会需求。[32]

3、立法现状评估

公共服务领域的立法有以下几个特点：

一是国家层面的立法进程加快。近几年来，我国公共服务事业得到了长足发展，尤其是进入2000年以来，国务院及其相关部委相继制定了一系列鼓励和支持公共服务事业发展的行政法规、规章，为我国公共服务事业的立法和健康发展明确了发展方向。

二是领域间各自为界，内容互不衔接。如公共服务中的特许经营，各领域的基本都有特许的规定，但是没有形成相对统一的规范。由于公共服务事业涉及范围广、专业多，长期以来，一直没有一部综合性的法律或者就某一方面制定专业性的行政法规来规范市政公用事业活动各方主体的行为。

三是规范内容上，重建设、弱管理、轻服务。公共服务事业管理的规定中，重视基础及配套设施的规划、建设，但是运营和养护管理较弱，对于公共服务的规范要求更弱。

四是从本市地方立法来看，公共服务类的立法是相对比较完善的领域。在公共服务的11个方面中，地方性法规有21部[33]，地方政府规章有43部[34]，涉及各个方面。在公共交通领域甚至有三个地方性法规：《上海市公共汽车和电车客运管理条例》、《上海市轨道交通管理条例》、《上海市出租汽车管理条例》等。这一方面，反映了整个公用事业在国家立法相对滞后的情况下，地方性法规发挥了创制性立法的作用；另一方面，也反映了一个基本事实：公共服务的基本特点是属于有限公共资源，地方有动力在这一领域进行规范和立法。

4、具体立法项目建议（共3件）

（1）修订《上海市出租汽车管理条例》

该项立法要解决的主要问题：一是明确出租汽车企业、驾驶员、乘客、政府之间的关系，建立纠纷处理协调机制；二是就出租汽车司机月度缴纳定额费用的计算标准、议定方式等作出规定，形成民主、互动的协商程序，保障出租车司机权益；三是明确出租车的拒载、挑客行为，加大执法力度，明确被投诉对象的举证责任，保障乘客的权益等；四是加强打击“黑车”的力度。

（2）制定《上海市保障性住房条例》

就经济适用房、廉租房这两种保障性住房作出规定：一是明确保障性住房与营利性房地产的界限；二是明确政府有责任和义务提供保障性住房，政府在保障性住房规划、建设管理手段的义务，强化决策的透明度和管理机构建设，明确政府承担开发建设和分配管理保障性住房的责任；三是理顺在开发建设过程中政府、非营利机构和营利机构的关系等基本问题，避免将其过多委托给一般房地产开发企业；四是在有关两类房屋的提供上，要公正、公平、公开，提高政策界限设置的科学程度，提高透明度。

（3）制定《上海市公用事业特许经营管理办法》
2002年12月27日，建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》出台，主要从三个方面对推进市场化提出了指导建议：今后将开放市政公用行业市场，外资和民营资本获准进入；而在行业运营上，要求建立市政公用行业特许经营制度；在政府监管方面，从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。

通过制定该条例，明确规定：一是建设主管部门负责全市公用事业特许经营活动的指导和监督工作，要明确建设主管部门在市政公用事业中监管的职责，通过科学有效的政府监管，既保障公共利益，促进公用事业健康发展，又提高市政公用企业的运营效率；二是规范市场准入，市场准入是市政公用事业监管的首要环节，必须科学制定标准，严格市场准入制度；三是规范特许行为，必须加强公用企业等有关行业的服务民生行为，要在坚持公开、公正、公平的竞争原则下，明确市场准入条件，规定市场准入程序，提高服务质量；四是加强行业管理，明确服务质量和公用产品的价格问题，明确公用企业与普通市民百姓的权益关系，既考虑解决市民眼前之需，又顾及运营企业的长远利益，有效规避和防范公用事业改革后的运营风险。

（五）社会保障类立法

1、社会保障的概念和作用

社会保障一词源于英文social security，官方使用首先见于1935年美国的《社会保障法案》。从social security一词来解释，security一词的中文含义是安全、保障，是针对风险而言的；social是社会的、社会性的意思，结合为一起social security就是针对生活风险所提供的一种社会性的帮助和保障，强调的是一种社会性的活动、一种行为。经济性，不是起决定性的内容。但同时为实施这种社会性的活动，需要相应的组织成本和保障，所以其又具有经济性的内容，是社会财富再次分配的一种形式。因此，社会保障是国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。

社会保障，是一个重要的经济和社会课题。从社会保障制度的历史发展和社会实践来看，社会保障的主要作用，是帮助人们降低生活和工作中可能遇到的风险，保障社会成员的基本生活，增强他们的生活安全感。

2、我国目前社会保障制度的构成

《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”党的十五大明确提出，建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保障和社会救济制度，提供最基本的社会保障；党的十六届四中全会决议再次指出,健全的社会保障体系,由社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业等四个方面所组成，首次将慈善事业列为社会保障体系的重要组成部分。党的十六届六中全会指出：逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。胡锦涛总书记在党的十七大报告中进一步提出，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。

可见，目前我国的社会保障体系共包括四大块，即社会保险、社会救助、社会福利、慈善公益，其中社会保险这块还包括五项内容，即基本养老保险、基本医疗保险和基本失业保险三个基本保险，以及工伤保险和生育保险。

3、立法现状评估

社会保障具有保障公民基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保持社会公平和增进国民福利等重要功能，人们通常称之为社会的“安全网”和“稳定器”。目前，全世界已有160多个国家和地区建立了不同形式的社会保障制度。从实践操作层面来看，我国也正在逐步推进和完善社会保障体系的建议，上自中央政府及其各部委，下至各级地方政府，都已经在探索、践行各种社会保障制度，并取得了一定的成效。反映到立法层面，我国及本市有关社会保障体系的立法总体表现为：法律和地方性法规的立法相对滞后，全国人大目前还没有1部涉及社会保障体系的立法,本市有5部地方性法规[35];相比之下,国务院有关社会保障的行政法规有12部[36],各部委的规章有20部[37],本市地方政府规章达到了24部[38]。呈现出这一特点的原因，课题组认为，主要缘于管理方式。目前我国对社会保障的管理，行政手段仍占主导地位。通过对现行法律规范的疏理，课题组发现，虽然国务院的行政法规和各部委的部门规章数量不是很多，但是，各部委关于社会保障体系建立方面的规范性文件却很多，仅基本医疗保险一项，社会保障部下发的规范性文件就有近30部，内容涉及到灵活就业人员、医疗保险费用管理、用药范围、定点医疗机构和定点零售药店等实践遇到的方方面面的问题。而关于养老保险的规范性文件在这10多年中就有近40部，内容包括：缴费比例的调整，完善有关政策、个人账户管理、个人帐户计息标准等实践操作中遇到的各种问题。因此，课题组认为，社会保障应是下一阶段地方民生立法中一个重点需要加强和完善的领域。

（1）从立法内容上来看，四大领域中有关慈善事业这个领域的立法最为欠缺，社会救助次之。

社会保险和社会福利这两个领域，无论是中央层面，还是本市层面都已经有了相应的法律规范，内容也涵盖了社会保险及社会福利的基本领域。比如：社会保险包括的五个方面，本市皆有政府规章，而且基本养老保险和基本医疗保险两个方面，已经相对比较完善。从本市有关基本养老保险的立法来看，保险对象不但涵盖了城镇职工和农民，而且还对私营企业、个体工商户及其帮工的养老保险问题进行了专门规定。本市有关基本医疗保险的立法，不但在保险对象上涵盖了在职职工、退休职工的医疗保险费的缴纳及门急诊项目都予以了规范，而且还对在职职工、退休职工门急诊保险的项目都做了规。但这两个领域，地方性法规基本属于空白。

有关慈善事业领域的立法，无论是国家层面，还是本市层面，都比较少。目前，国家层面，只有国务院的《基金会管理条例》及民政部的《基金会信息公布办法》。而本市在这个领域，也只有一部刚刚通过的地方性法规——《上海市志愿服务条例》。党的十六届六中全会将慈善事业划入社会保障体系的范畴，使慈善事业成为社会保障体系中的一项重要内容。近年来，我国慈善事业取得了长足发展，比如：公民参与慈善事业的热情逐步提高，社会慈善文化氛围大为改善。特别是2008年年初南方的低温雨雪冰冻灾害、汶川大地震和这次北京奥运会迸发出的捐赠与志愿热情。但是，无论是本市，还是国家在慈善事业方面的法律法规政策措施与慈善事业的发展表现出不完全适应的状况，因此，无论是本市，还是国家都应当加强这个领域的立法工作。

对于社会救助这个领域，国家层面的立法要好于本市。目前本市只有两个政府规章——《上海市社会救助办法》和《上海市城市贫困市民疾病医疗困难补助办法》。地方性法规只有一个单项的规定《上海市法律援助若干规定》，而上述两个《办法》的制定在时间上先于国务院的条例和社会保障部的部门规章，有些内容需要根据后出台的上位法进行修订完善，而且《办法》作为政府规章，其效力等级太低，有些内容无法规定，所以，有整合相关内容，并上升为地方性法规的必要。同时，社会救济中一个较为重要的方面——最低生活保障，目前本市尚无立法。最低生活保障，本市每年都会根据物价、居民实际消费水平等进行调整，有必要将这一制度法制化。

（2）从效力等级来看，立法的效力等级不高，法律规范的层级有待进一步提高。通过对现行法律规范的疏理，发现：目前，有关社会保障体系的全国人大立法尚处于空白状态，本市的地方性法规，包括已纳入人大5年立法规划的《上海市社会保险基金监督条例》，也只有5部，主要对城镇职工基本医疗保险制度、住房公积金制度，以及社会保险基金的监督进行了规范。社会保障体系的立法规范，主要集中在行政法规、部门规章和政府规章层面上。比如：本市在社会保险方面的政府立法已经基本完善，达到18部，只是效力等级较低。

（3）从立法时间上来看现行有效的有关社会保障的法律规范，绝大多数都在二十世纪九十年代以后。这一方面说明我国及本市在社会保障方面的立法起步都较晚,另一方面，说明党中央和各级政府都非常重视社会保障的立法工作，社会保障立法才能够在这么短的时间里，取得如此成绩。

5、具体立法项目建议（共4件）

（1）制定《上海市城市居民最低生活保障条例》（2010-2012年）

上海市作为全国最大的城市，应该将城市居民的最低生活保障纳入法制化管理，在保障城市居民生活的同时，达到维护社会和谐稳定的作用。

条例拟解决的主要问题：一是本市居民最低生活保障适用的范围；二是申请居民最低生活保障的条件；三是居民最低生活保障的标准；四是居民最低生活保障发放的主体与程序；五是监督及监督的措施途径等等。

（2）制定《上海市社会募捐条例》（2010-2012年）

社会募捐，作为慈善事业的重要组成部分，是通过劝募，集众多捐赠人的金钱、物资等奉献社会、帮助他人的行为。需要通过立法规范劝募和捐赠款物的使用情况，维护和弘扬捐赠人的权益和奉献爱心的精神。

条例拟解决的主要问题：一是明确社会募捐中的各个主体，包括劝募人、受赠人、捐赠人的权利与义务；二是社会募捐的程序规范，包括劝募、受赠、使用捐赠等的程序规范；三是建立和完善本市慈善组织之间的协调；四是强化和规范社区社会募捐的行为和运行机制；五是加强社会募捐的队伍建设等等。

（3）制定《上海市社会保险条例》或《上海市实施〈中华人民共和国社会保险法〉办法》（2013-2015年）

《中华人民共和国社会保险法》的制定工作正在进行中，在《中华人民共和国社会保险法》出台后，本市应当制定相应的实施条例或办法。

该条例或办法主要解决以下问题：一是明确社会保险包括的五大保险的覆盖范围；二是社会保险费征缴的原则及比例；三是对社会保险基金的管理；四是有关社会保险的经办程序；五是对社会保险征缴、管理及使用的监督。

（4）制定《上海市社会救助条例》（2013-2015年）

目前本市有《上海市社会救助办法》的政府规章，有必要经过修订，上升为地方性法规。社会救助的地方性法规主要解决以下问题：一是社会救助的适用范围；二是申请社会救助的权利；三是申请社会救助的条件；四是社会救助的标准；五是社会救助的途径与方式等等。

（六）劳动保障类立法

1、劳动保障的含义及作用

劳动保障，是伴随着产业革命和工人运动而产生的。有关劳动保障的规定，最初见于英国1802年《学徒健康和道德法》，该法从保护雇佣者的角度对雇用学徒从事劳动的条件以及学徒工人的劳动待遇进行了规定。该法颁布后，各国纷纷仿效。从劳动保障制度的历史和发展可以看出，劳动保障制度的目的就是保障劳动者的合法权益，是保护劳动者的基本权益，包括劳动权与就业权所采取的一切措施和行为的总和。

2、劳动保障的构成

在建国后的很长一段时间，我国将对劳动者权益的保护，称为“劳动保护”。“劳动保护”一词源于恩格斯1850年2月的著作《十小时工作制问题》。它主要包括劳动保护的科学管理、安全技术和工业卫生。从劳动保障的定义，可以看出：劳动保障的外延要大于劳动保护的外延。从目前我国劳动和社会保障部的主要职责来看，除劳动保护和安全生产外，劳动保障还应当包括劳动力进入劳动市场的环节、有关劳动者报酬、劳动关系与劳动争议以及对劳动保障的监察等内容。从立法的层面去归纳，可以分为劳动力市场与就业、劳动关系与劳动争议处理、劳动安全与劳动保护、劳动报酬和劳动保障监督等五部分。

3、立法现状评估

劳动保障一词尽管在我国出现的较晚。但是，对劳动者权益的尊重和保护在中华人民共和国成立之初就得到了党和国家领导人的高度重视。早在1949年新中国成立之初，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》就决定：“实行工矿检查制度，以改进工矿的安全和卫生设备”。国务院还相继颁发了《三大规程》和《五项规定》，要求企业从不同方面加强劳动保护组织管理工作。虽然，对劳动者权益的注重和保护，在“文革”十年种，遭到了重创。但十一届三中全会以后，这种局面得到了迅速的改变，尤其是党的十六大以来，党中央、国务院把劳动保障作为改善民生的重要着力点及构建和谐社会的一项重要社会事业，摆到了经济社会发展全局更加突出的位置，作出一系列重大决策和部署。因此，从总体上讲，有关劳动保障的立法，无论是国家层面，还是本市地方层面，相对来说，还是比较健全和完善的。而且在劳动保障立法中，有一个对劳动保障立法具有指导意义的全国人大立法——《中华人民共和国劳动法》，该法可以说是我国及本市劳动保障立法统领性法律。

（1）从立法内容上来看，内容基本实现了全覆盖。有关劳动保障的立法已经涵盖了劳动者进入劳动市场，劳动过程中的劳动关系与劳动争议处理和安全生产，以及有关劳动报酬、劳动保障监察等五个领域。从五大领域的具体立法情况来看，本市的立法基本上对国家的法律、行政法规及部门规章作出了或即将作出细化的规定，而且有些规定还先于国家的立法，比如有关企业欠薪保障金筹集和垫付的规定，本市的立法就更有远见，在金融危机的情况下，就可以达到依法保护劳动者收入的作用。从内容上看，本市立法欠缺的主要是有关劳动仲裁的规定，但因受地方立法权限的制约问题，本市能否立法，还需进一步研究；在劳动报酬方面，也没有专门的地方性法规。

（2）从效力等级上来看，立法层次较高。劳动保障涉及的五个领域，除劳动报酬外，其他四个领域已经都有法律的规范。而在劳动报酬这个领域，部门规章已经对工资的支付、最低工资和工资集体协商进行了规定。也就是说，本市有关劳动保障的立法，并不缺少国家立法依据。本市的立法，虽然以政府规章居多，但在促进就业、劳动关系及劳动安全领域都有地方性法规，而且《中华人民共和国劳动合同法》及其《实施条例》出台后，本市已将2001年制定的《上海市劳动合同条例》的修订工作纳入了本市人大的5年立法计划。此外，《上海市安全生产条例》也已计划修订。

（3）从立法时间上来看，现行有效的有关劳动保障的法律规范基本都在二十世纪九十年代以后，十一届三全中会以前有关劳动保护的法律规范基本已经失效。由于现行有效的法律规范施行的时间较晚，因此，立法的指导思想、指导原则及法律条文的具体内容，还能够反映或者说是能够达到对劳动者权益予以保障的作用。

5、具体立法项目建议（共3件）

（1）制定《上海市促进就业条例》（2010-2012年）

目前的就业形势发生了明显的变化，全社会的就业压力明显增强，需要提供更多的促进就业措施和法制保障。因此，有必要对《上海市促进就业若干规定》予以修订，进行废旧立新。

条例拟解决以下主要问题：一是促进就业的原则与指导方针；二是促进就业的途径与方式；三是促进就业的有关制度建设；四是有关就业培训的完善；五是促进就业的有关信息平台或信息系统建设等等。

（2）制定《上海市最低工资标准规定》（2010-2012年）

为维护劳动者的合法权益，防止不法企业廉价使用劳动力，结合本市收入及消费水平，通过立法规定企业应向劳动者支付的最低工资，对维护和谐稳定具有重要意义。立法主要解决以下问题：一是最低工资标准支付的条件与范围；二是最低工资标准的调整及调整的程序规定；三是对最低工资标准支付情况的监督；四是最低工资标准的主管部门及救济途径等等。

（3）制定《上海市实施〈中华人民共和国劳动争议调解仲裁法〉办法》（2013-2015年）

面对《劳动合同法》实施后，劳动争议仲裁出现的“井喷”现象和新特点，有必要根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》，结合本市的实际情况，制定一个实施办法，切实解决实践中的急难问题。

办法拟解决以下主要问题：一是适用调解仲裁的条件；二是调解仲裁的程序；三是对调解仲裁执行情况的监督；四是调解仲裁的主管部门等等。

（七）人口综合管理类立法

1、定位与分类

对于人口综合管理类立法基本定位，是基于人口的自然增长和机械增长，以及“人户分离”这一客观现状的认识，并针对现有户籍制度与人的生存权和发展权的密切关系为核心而得以拓展的相关立法。因此，课题组认为，其应包括计划生育、户籍管理、居民身份证管理、人力资源的流动管理，以及收养等方面的内容。随着经济、政治、社会发展，人力资源的流动已成为一大趋势，居住证管理与户籍管理的衔接，也被提上了议事日程，本市现已出台了相关居住证转身份证的相关规定。

2、立法现状评估

目前，在人口综合管理方面的人口与计划生育领域，现有立法体系最为完整。上至国家法律、行政法规，下至地方性法规、部门规章和地方政府规章，都有相关的法律规定[39]。居民身份证管理属于法律保留的立法事项。为保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序，在2003年制定了《中华人民共和国居民身份证法》，其对身份证的发放、使用、查验等都作出详细规定。而在收养领域，本市基本上按照《收养法》和《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈跨国收养方面保护儿童及合作公约〉的决定》等法律，以及相关部委的规章[40]在执行，并且地方在基本民事法律规范方面也没有立法权，因此，在这三个方面，上海目前并无立法的必要。

在户口管理领域，国家早在1958年就出台了《中华人民共和国户口登记条例》，对户口的基本管理作出了相应规定。但由于历史传统、文化观念和计划经济体制等多种因素的影响，我国户口管理仍保留有大量传统户籍制度的内核。如东部沿海地区与中、西部欠发达地区、城市人口和农村人口之间在社保、医保等方面就存在很大的差异性。而随着以市场为导向的经济体制改革的不断深入，劳动力的输入和输出，现行居住证制度、人力资源流动等方面的弊端日益凸显，有关户籍管理的制度改革已迫在眉睫。

（1）在居住证、人才流动与管理方面，目前法律效力较低，国家立法存在一定空白，并未出台相关的法律和行政法规。本市在2003年出台了《上海市人才流动条例》，并出台了相关的地方政府规章4部，即《上海市居住证暂行规定》、《上海市引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》、《上海市港澳居民及华侨暂住证管理办法》、《上海市引进国外专家暂行办法》，因此，需要根据现实需求，整合现有的法律资源，修订相应的地方性法规。

（2）本市在现有户籍管理方面的立法相对比较滞后，亟需通过立法来推动现有的居住证制度与户籍管理的衔接，以满足国际大都市发展的需要。本市曾在1987年、1998年相继出台了《上海市人民政府关于控制人口机械增长若干问题的试行规定》和《上海市蓝印户口管理暂行规定（修正）》两部政府规章，但其中的内容已明显滞后于社会经济发展的客观需要。基于国家户籍制度改革的新趋势，以及上海所面临的产业结构调整和构筑人才高地的形势和任务，目前本市对上海居住证转户籍人口提出一个基本的政策设计框架。这也是自1978年改革开放以来，上海市第四次户籍松动，此次户籍制度改革的重点是吸引人才。市委书记俞正声在2008年11月6日做客东方网回答网友提问时就透露，“人才的户籍政策基本的思路就是要把指标管理改为条件管理。条件管理就是达到什么样的条件，居住证就可以转上海户口。指标管理改为条件管理，实质上就是要扩大持有居住证的人才每年转成上海户籍的人数要扩大，要扩大这个人数。”[41]因此，如何使两者得以有效衔接，亟需相关部门加以论证，并尽快实现法制化。

3、具体立法项目建议（共1件）

修订《上海市人才流动条例》（2013-2015年）

《上海市人才流动条例》是1996年通过，2003年进行过一次修订。但随着政治、经济和社会的发展，人才流动量也越来越大，如何挽留人才，解除其子女就学、就医、社会保障等方面的后顾之忧，使之为本市的四个中心的建设提供更为有效的智力支撑，现有的人才管理立法已举步维艰。而针对人才流动的居住证管理制度，以及居住证如何转户籍的各项制度也亟需通过立法加以保障。因此，需要修订《上海市人才流动条例》，并使之与新的户口管理、居住证管理等相关制度加以衔接，就成为一个必然趋势。

立法拟解决的主要问题：一是关于居住证转身份证的条件、标准，以及相应配套管理制度等；二是进一步调整现有居住证背后附加的福利，如适当放宽持有居住证人群的权利，在子女教育、社会保障、办理证件等方面的优惠措施，以提高居住证的含金量，缩小其与上海户籍的利益差距。

（八）特殊群体保护类立法

1、特殊群体的定位

课题组所提特殊群体，是指在社会关系中处于相对弱势一方。具体包括：老年人、妇女、未成年人、残疾人、流动人员、少数民族、消费者和其他（侨眷人员）等。这里的特殊群体包括了弱势群体和其他特殊人群。

整体来看，我国特殊群体具有以下几个特征：一是特殊群体的主体是社会性特殊群体，基本上是社会原因造成的，如流动人员等，应当侧重从社会支持的角度考虑问题。二是现有特殊群体中的很多人是在原体制下做出贡献的人。特别是一些早年退休者和国有集体企业的失业、下岗职工，社会应当考虑对其实施补偿。三是目前特殊群体是在社会分化加剧的情况下出现的，很多人有较强的“相对剥夺感”。四是对于特殊群体的支持还很有限，难以有效地改变其弱势地位。实际工作中对于特殊群体的保护和支持还不是很有力，相关制度建设滞后，保障措施跟不上[42]。

保护特殊群体权益的原则。就人群而言，一是对于不能解决温饱问题的人群应当给予优先支持；二是对于不能享受任何社会保障的人群应当给予优先支持；三是对于经济改革和社会转型成本的主要承担者应当给予优先支持。

2、立法现状评估

从现有的立法来看，特殊群体权益保护的立法呈现出以下几个特点：

一是法律体系框架基本形成，各特殊群体基本都有法律规范。除了流动人员以外，老人、妇女、未成年人、消费者、少数民族等都有全国人大的法律规定[43]。

二是各种国际条约较多。由于涉及人权保护，我国参加了多个国际条约，其中涉及未成年人、妇女权益保护的内容较多。

三是从本市地方立法来看，各特殊群体都有相关法律实施条例的规定，如《上海市老年人权益保障条例》、《上海市未成年人保护条例》、《上海市消费者保护条例》、《上海市实施办法》、《上海市实施办法》等[44]。

3、具体立法项目建议（共2件）

（1）修订《上海市外来流动人员管理条例》

该条例制定于1996年。经过十多年的发展，我国流动人员管理制度已经发生变化，需要对该条例进行修正。主要内容：一是国务院于2003年废除了收容遣送制度，通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，该条例需要作相应修改；二是将地方规章中的有关规定上升为法规，如《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》、《上海市外来流动人员计划生育管理办法》、《上海市流动人口防疫管理办法》等。

（2）制定《上海市社会化养老条例》

市民政局曾调查发现，在家务帮助方面，分别有58.6％的老人希望有人帮助做饭，52.3％的老人希望有人帮助打扫居室卫生，51.6％的老人希望有人帮助洗衣。此外，不同背景中，高龄、生活自理能力差的老年人去医院看病的频率均明显高于其他群体。在“您最希望得到哪些医疗服务”这一问题上，有72.6％的老人希望就近得到医疗服务，还有25.7％的老人希望得到入户护理服务。与上述照料需求迅速增长和多样化趋势形成鲜明对比的是家庭照料供给的减少，成年子女和父母分居的比例日益增加，为此，本市倡导老人社会化养老。[45]通过条例，明确社会化养老的具体方式，各方式中有关管理部门、养老服务机构、医疗机构、社区机构、家庭成员等的各自职责，保障老年人权益保护。

五、结语

课题组在接受此项研究任务时，对其具有的前瞻性和挑战性已有思想准备，但具体研究开展后，难度还是超过预计。首先要在法理上对民生立法的内涵和外延作出清晰的界定，这对我们法学理论功底的考验不言而喻；然后要据此进行从国家法律、行政法规、部门规章到上海地方性法规、地方政府规章全方位的实证研究，其工作量的繁重和鉴别、归纳的难度也是课题组力所难及的。不仅要对民生立法作出总的分类，对每一种类还要根据法理和实践经验，进行第二层次的分类。这方面的梳理，花了课题组70%的精力。值得欣慰的是，上述两个方面的难点，经过课题组成员的共同努力，终于有了初步的突破，成果就是展示在各位面前的报告。但课题组深知，这一研究还是很粗浅的，从某种角度说，名副其实尚属于框架性的。其目标，除了供立法部门有所参考外，更重要的是抛砖引玉而已。因此，课题组诚恳地希望得到各位读者的指正和建议。

附件一：立法项目建议表

编后语：2006年党的十六届六中全会召开，对构建社会主义和谐社会作了全面部署，强调要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。并提出了到2020年，构建社会主义和谐社会的九大目标，其中一个目标就是“社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立。”2007年党的十七大报告中明确指出，必须在经济发展基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民老有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动和谐社会建设。建设服务型政府，构建社会主义和谐社会对立法工作的要求，就是在新时期，要从过去重经济建设，注重经济立法向重民生保障，加强社会立法转向。何为民生立法，其内涵和范围如何，是亟待研究的重要课题。本课题报告运用理论研究和实证分析的方法，对民生立法的含义、性质、范围界定、分类等问题做了探索性研究，并在对上海民生立法现状做评估的基础上，提出了下一步的立法建议。课题报告理论分析深入，立法资料掌握全面，实证性强。

课题组组长简介：刘平，男，1960年2月生，毕业于华东师范大学，双学士学位，上海市人民政府法制办公室副主任，上海市行政法制研究所所长。

课题执笔人简介：王松林，男，1973年7月生，毕业于苏州大学，行政法硕士，现为上海市行政法制研究所助理研究员。

韩冰，男，1977年12月生，毕业于苏州大学，行政法硕士，现为上海市行政法制研究所助理研究员。

王天品，女，1971年9月生，毕业于华东政法大学，民商法硕士，现为上海市行政法制研究所助理研究员。

（本期责任编辑：史莉莉 核稿：陈素萍）

[1] 张万中：《新时期的社会矛盾纠纷特点和调处对策》，载于宁夏普法网2008年1月3日，

http://www.nxpfw.gov.cn/law/116/20080103/116@1090.html。

[2] 孙中山：《孙中山选集》, 北京人民出版社1981年版，第802页。

[3] 孙中山：《孙中山选集》, 北京人民出版社1981年版，第825页。

[4] 孙中山：《孙中山选集》, 北京人民出版社1981年版，第835页。

[5] 如《元照英美法词典》将社会立法定义为，“是对具有显著社会意义事项立法的统称，例如涉及教育、住房、租金、保健、福利、抚恤养老金计其他社会保障等方面。”因此，社会立法在英美法的语境中主要指社会保障法或者社会福利法，和大陆法系国家现行的社会法概念(social law)比较接近。

[6] 郝凤鸣：《社会法之性质及其与法体系中之定位》，载《中正法学集刊》2003年第10期，第7页。

[7] http://www.npc.gov.cn，2003年4月25日。

[8] 毛磊：《民生立法彰显以人为本》，载《人民日报》2009年3月6日。

[9] 摘自新华网，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/22/content_702907.htm。

[10] 董保华等著：《社会法原论》，中国政法大学出版社，第11页。

[11] 董保华等著：《社会法原论》，中国政法大学出版社，第84-132页。

[12] 亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1981年版，第328页。

[13] 张宇燕：《美国经济论集》，浙江大学出版社2008年版。

[14] 胡玉鸿：《法学方法论导论》，山东人民出版社2002年版，第507页。

[15] 齐延平主编：《社会弱势群体的权利保护》，山东人民出版社2006年版，第2－3页。

[16] 王学辉、邓华平：《行政立法成本分析与实证研究》，法律出版社2008年版，第35－37页。

[17] 注：该统计数包括所有现行行政法规，以及现行行政法规所进行的修订，一次修订认定为一部行政法规。

[18] 具体有：中华人民共和国教育法【1995-03-18】、中华人民共和国义务教育法（2006修订）【2006-06-29】、中华人民共和国职业教育法【1996-05-15】、中华人民共和国高等教育法【1998-08-29】、中华人民共和国学位条例（2004修订）【2004-08-28】、中华人民共和国残疾人保障法（1990年12月28日第七届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，2008年4月24日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修订）第三章教育、中华人民共和国民办教育促进法【2002-12-28】、华侨捐资兴办学校办法【1957-08-02】（全国人大常委会第七十八次会议批准，1957年8月2日国务院公布）。

[19] 具体有：幼儿园管理条例【1989-09-11】、中华人民共和国义务教育法实施细则【1992-02-29】、中华人民共和国学位条例暂行实施办法【1981-05-20】、残疾人教育条例【1994-08-23】、中华人民共和国民办教育促进法实施条例【2004-03-05】、中华人民共和国中外合作办学条例【2003-03-01】。

[20] 具体有：学前领域有：中小学幼儿园安全管理办法【2006-06-30】、幼儿园工作规程【1996-03-09】；义务教育方面有：中小学幼儿园安全管理办法【2006-06-30】、小学管理规程【1996-03-09】、中小学接受外国学生管理暂行办法【1999-07-21】、流动儿童少年就学暂行办法【1998-03-02】；职业教育方面有：技工学校招生规定【1990-09-03】、技工学校工作条例【1986-11-11】；高等教育方面有：教育部关于实施《中华人民共和国高等教育法》若干问题的意见【1999-05-25】高等学校接受外国留学生管理规定【2000-01-31】；继续教育方面有：气象部门科技人员继续教育暂行办法【1985-09-21】、水利行业职工教育条例【1995-01-28】；特殊教育方面有：特殊教育学校暂行规程【1998-12-02】；民办教育（办学）方面有：民办高等学校办学管理若干规定【2007-02-03】、中外合作职业技能培训办学管理办法【2006-07-26】、民办教育收费管理暂行办法【2005-03-02】、中华人民共和国中外合作办学条例实施办法【2004-06-02】、高等学校境外办学暂行管理办法【2002-12-31】。

[21] 如在学前教育方面有：上海市幼儿园管理办法【1992-09-26】；职业教育方面有：上海市人民政府关于大力推进本市职业教育改革与发展的决定【2003-02-10】；继续教育方面有：上海市专业技术人员继续教育暂行规定【1993-04-14】；民办教育（办学）方面有：上海市实施《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》若干问题的暂行规定【2005-03-24】、上海市民办学校管理办法（修正）【2002-11-18】、上海市境外机构和个人在沪合作办学管理办法（修正）【1997-12-14】、上海市社会力量办学管理办法（修正）【1997-12-14】。

[22] 法律有：中华人民共和国体育法【1995-08-29】；行政法规有：公共文化体育设施条例【2003-06-26】；

地方性法规有：上海市市民体育健身条例【修正】【2003-06-26】；部门规章有：国家体育锻炼标准施行办法【1990-01-06】、国家体育总局优秀运动员伤残互助保险试行办法【2002-09-27】、农村体育工作暂行规定【2002-01-01】；政府规章有：上海市体育场所管理办法（修正）【1997-12-14】。

[23] 中华人民共和国传染病防治法【2004-8-28】、中华人民共和国职业病防治法【2001-10-27】、中华人民共和国药品管理法【2001-02-28】、中华人民共和国食品卫生法【1995-10-30】、中华人民共和国母婴保健法【1994-10-27】。

[24] 具体有：疫苗流通和预防接种管理条例【2005-04-19】、血吸虫病防治条例【2006-04-01】、食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例【1994-08-23】、中华人民共和国传染病防治法实施办法【1991-10-04】、艾滋病防治条例【2006-01-29】、中华人民共和国尘肺病防治条例【1987-12-03】、使用有毒物品作业场所劳动保护条例【2002-05-12】、国内交通卫生检疫条例【1998-11-28】、学校卫生工作条例【1990-04-25】。

[25] 具体有：关于疾病预防控制体系建设的若干规定【2005-01-17】、预防性健康检查管理办法【1995-07-01】、艾滋病监测管理的若干规定【2001-05-01】、结核病防治管理办法【1993-01-01】、性病防治管理办法【1993-01-01】、消毒管理办法【2002-04-25】、国家职业卫生标准管理办法【2002-10-22】、职业健康监护管理办法【2002-10-17】、职业病诊断与鉴定管理办法【2002-10-17】、职业病危害事故调查处理办法【2002-10-17】、建设项目职业病危害分类管理办法【2006-08-16】、放射工作人员职业健康管理办法【2007-06-26】。

[26] 具体有：上海市流动人口卫生防疫管理暂行规定【1994-08-23】、上海市传染病防治监督处罚办法（修正）【1995-01-28】、上海市艾滋病防治办法【1998-12-30】、上海市人民政府办公厅转发市卫生局、市财政局制订的上海市菌阳肺结核病政府减免治疗办法的通知【2003-11-11】、上海市尘肺病防治实施暂行办法【1997-12-19】、上海市除四害工作管理暂行规定（修正）【2004-7-1】、上海市爱国卫生工作管理规定【1995-08-24】、上海市公共场所禁止吸烟暂行规定（修正）【1997-12-19】、上海市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例【1986-10-1】。

[27] 具体有：国家突发公共卫生事件应急预案【2006-02-28】、国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案【2006-02-28】、传染性非典型肺炎防治管理办法【2004-06-03】、突发公共卫生事件交通应急规定【2004-04-01】、突发公共卫生事件与传染病疫情信息报告管理办法【2003-11-07】、灾害事故医疗救援工作管理办法【2002-10-16】、食物中毒事故处理办法【2000-02-18】、医疗事故分级标准（试行）【2004-04-23】、医疗事故技术鉴定暂行办法【2002-08-15】、预防接种异常反应鉴定办法【2008-10-28】。

[28] 另有《上海市预防和控制传染性非典型肺炎工作预案》的通知【2003-10-12】。

[29] 具体有：突发事件处理方面，国家突发公共卫生事件应急预案【2006-02-28】、国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案【2006-02-28】、传染性非典型肺炎防治管理办法【2004-06-03】、突发公共卫生事件交通应急规定【2004-04-01】、突发公共卫生事件与传染病疫情信息报告管理办法【2003-11-07】、灾害事故医疗救援工作管理办法【2002-10-16】、食物中毒事故处理办法【2000-02-18】；医疗事故处理方面，医疗事故分级标准（试行）【2004-04-23】、医疗事故技术鉴定暂行办法【2002-08-15】、预防接种异常反应鉴定办法【2008-10-28】。

[30]具体有：新资源食品管理办法【2007-07-18】、转基因食品卫生管理办法【2002-04-25】、餐饮业食品卫生管理办法【2000-02-21】、食品卫生监督程序【1997-05-01】、保健食品管理办法【1996-05-01】、辐照食品卫生管理办法【1996-05-01】、食糖卫生管理办法【1993-01-01】、糖果卫生管理办法【1993-01-01】、肉与肉制品卫生管理办法【1993-01-01】。

[31] 具体有：食品添加剂卫生管理办法【2002-04-25】、铝制食具容器卫生管理办法【1993-01-01】、陶瓷食具容器卫生管理办法【1993-01-01】、医疗美容服务管理办法【2002-02-22】、化妆品卫生监督条例实施细则【1992-03-27】、生活饮用水卫生监督管理办法【2002-10-16】、《涉及饮用水卫生安全产品分类目录》的通知【2007-9-28】、农村实施《生活饮用水卫生标准》准则【1991-5-3】。

[32] 参见杨雪冬《改革公共服务的两个方向》，载于“中国改革论坛”http://www.chinareform.org.cn。

[33] 具体有：上海市公共汽车和电车客运管理条例【2003-10-10-】、上海市轨道交通管理条例【2002-5-20】、上海市出租汽车管理条例【2006-6-22】、上海市供水管理条例（修正）【2006-6-22】、上海市实施《中华人民共和国水法》办法【1997-08-13】、上海市排水管理条例【1996-12-19】、上海市节约能源条例【1998-10-15】、上海市保护电力设施和维护用电秩序规定【2008-8-21】、上海市燃气管理条例（修正）【2007-10-10】、上海市绿化条例【2007-5-1】、上海市古树名木和古树后续资源保护条例【2002-10-1】、上海市市容环境卫生管理条例【2009-2-24】、上海市环境保护条例（修订）【2005-10-28】、上海市实施《中华人民共和国水法》办法【1997-8-13】、上海市黄浦江上游水源保护条例【1990-10-5】、上海市实施《中华人民共和国大气污染防治法》办法【2001-7-13】、上海市房地产登记条例（修订）【2008-12-25】、上海市房屋租赁条例【1999-12-27】、上海市住宅物业管理规定【2004-8-19】、上海市人大常委会关于修改《上海市住房公积金条例》的决定【1997-5-27】、上海市殡葬管理条例【1997-8-20】。

[34] 具体有：上海市停车场（库）管理办法【2005-01-10】、上海市非机动车管理办法【2001-10-1】、上海市节约用水管理办法（修正）【1994-6-27】、上海市建筑节能管理办法【2005-7-15】、上海市绿色电力认购营销试行办法【2005-6-2】、上海市城市电网建设和供电用电管理暂行规定（修正）【1995-3-20】、上海市燃气管道设施保护办法【2005-1-30】、上海市燃气器具管理办法（修正）【1994-9-21】、上海市环城绿带管理办法【2002-6-1】、上海市公共厕所布局规划纲要【2006年】、《上海市餐厨垃圾处理管理办法》【2005-1-13】、上海市城市生活垃圾收运处置管理办法【2008-11-1】、上海市水域环境卫生管理规定【1990-1-1】、上海市实施《中华人民共和国环境影响评价法》办法【2004-5-15】、上海市黄浦江上游水源保护条例实施细则（修正）【1997-12-14】、上海市苏州河环境综合整治管理办法【1998-8-17】、上海市扬尘污染防治管理办法【2004-5-15】、上海市饮食服务业环境污染防治管理办法【2003-10-15】、上海市固定源噪声污染控制管理办法（修正）【2002-4-1】、上海市空调设备安装使用管理规定（修订）【2007-12-13】、

上海市公用移动通信基站设置管理办法【2001-7-5】、上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法【2000-6-14】、上海市废弃食用油脂污染防治管理办法【1999-12-29】、上海市危险废物污染防治办法（修正）【2002-11-18】、上海市建设工程监理管理暂行办法【1999-10-1】、上海市农村村民住房建设管理办法【2007-7-1】、上海市商品住宅维修基金管理办法【2001-1-1】、上海市城市房屋拆迁管理实施细则【2001-11-1】、上海市城市房屋拆迁面积标准房屋调换应安置人口认定办法【2006-8-1】、上海市房地产登记条例实施若干规定【2003-5-1】、上海市房地产抵押办法【2000-1-1】、上海市房地产转让办法【2001-1-1】、上海市外滩地区公有房屋置换暂行规定【1994-8-23】、关于出售公有住房的暂行办法【1994-5-18】、关于实施《上海市住宅物业管理规定》的若干意见【2004-9-30】、上海市城镇私有房屋查险督修管理办法【1988-6-1】、上海市邮政设施管理办法【2005-10-28】、上海市保护和发展邮电通信规定【1988-7-1】、上海市居民同外国人、华侨、香港特别行政区、澳门地区居民、台湾地区居民婚姻登记和婚姻咨询管理若干规定【1998-12-1】、上海市涉外婚姻管理暂行办法【1995-2-1】、上海市公墓管理办法（修正）【2004-6-24】。

[35]上海市城镇职工社会保险费征缴若干规定、上海市人大常委会关于批准《上海市贯彻的实施方案》的决议、上海市法律援助若干规定、上海市人大常委会关于修改《上海市住房公积金条例》的决定、上海市志愿服务条例。

[36]社会保险费征缴暂行条例、失业保险条例、工伤保险条例、城市居民最低生活保障条例、城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法、农村五保供养工作条例、法律援助条例、住房公积金管理条例、职工带薪年休假条例、全国年节及纪念日放假办法、国务院关于职工探亲待遇的规定、基金会管理条例。

[37]社会保险稽核办法、社会保险行政争议处理办法、保险公司养老保险业务管理办法、县级农村社会养老保险基本方案(试行)、水利企业职工补充养老保险实施办法、水利行业职工养老保险制度改革实施细则、交通部直属企业职工养老保险费用统筹实施细则（试行）、交通部直属企业职工养老保险费用统筹实施办法（试行）、失业保险金申领发放办法、工伤保险经办业务管理规程（试行）、工伤认定办法、城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则、农村医疗救助基金管理试行办法、企业职工带薪年休假实施办法、机关事业单位工作人员带薪年休假实施办法、社会福利机构管理暂行办法、经济适用房管理办法、廉租住房保障办法、个人住房货款管理办法、基金会信息公布办法。

[38]上海市社会保险费征缴实施办法、上海市社会保障卡管理办法、上海市社会保障基金审计监督规定、上海市小城镇社会保险制度的实施方案、上海市外来从业人员综合保险暂行办法、上海市城镇职工养老保险办法、上海市农村社会养老保险办法、上海市城镇私营企业职工养老保险办法、上海市城镇个体工商户及其帮工养老保险办法、上海市机关事业单位基本养老保险费统筹暂行办法、上海市城镇职工基本医疗保险办法实施细则、上海市城镇职工基本医疗保险办法、上海市城镇企业退休人员门诊急诊医疗保险暂行办法、上海市在职职工缴纳医疗保险费的若干规定、上海市城镇企业职工门诊急诊部分项目医疗保险暂行办法、上海市失业保险办法、上海市工伤保险实施办法、上海市城镇生育保险办法、上海市社会救助办法、上海市城市贫困市民急病医疗困难补助办法、上海市住房公积金管理若干规定、上海市公积金暂行办法、上海市养老机构管理办法、上海市职工探亲待遇规定的实施细则。

[39] 法律有：中华人民共和国人口与计划生育法【2001-12-29】；行政法规有：第五次全国人口普查办法【2000-01-25】；地方性法规有：上海市人口与计划生育条例【2003-12-31】；部门规章有：流动人口计划生育工作管理办法【1998-09-22】；地方政府规章有：上海市外来流动人员计划生育管理办法【1998-09-17】。

[40] 部门规章具体有：司法部关于贯彻执行《中华人民共和国收养法》若干问题的意见【2000-03-03】、外国人在中华人民共和国收养子女登记办法【1999-05-25】、中国公民收养子女登记办法【1999-05-25】。

[41] 详见孙小林：《上海户籍制度或再改革》，载www.cnfol.com，2009年1月12日，21世纪网。

[42] 参见百度百科“弱势群体”。

[43] 具体有：中华人民共和国老年人权益保障法【1996-8-29】、关于中华人民共和国妇女权益保障法（修正）【2005-8-28】、消除对妇女一切形式歧视公约【1980-9-29】、中华人民共和国未成年人保护法【2006-12-29】、中华人民共和国预防未成年人犯罪法【1999-6-28】、关于批准《儿童权利公约关于儿童卷入武装冲突问题的任择议定书》的决定【2007-12-29】、关于批准《跨国收养方面保护儿童及合作公约》的决定【2005-4-27】、儿童权利公约【1991-12-29】、中华人民共和国民族区域自治法【1984-5-31】、中华人民共和国消费者权益保护法【1993-10-31】、《中华人民共和国残疾人保障法》【1990-12-28】、中华人民共和国归侨侨眷权益保护法（修正）【2000-10-31】。

[44] 具体有：上海市老年人权益保障条例【1998-8-18】、上海市实施《中华人民共和国妇女权益保障法》办法（修正）【2007-4-26】、上海市未成年人保护条例【2004-11-25】、上海市中小学校学生伤害事故处理条例【2001-7-13】、上海市少数民族权益保障条例【1994-12-9】、上海市清真食品管理条例【2000-08-11】、上海市消费者权益保护条例【2002-10-28】、上海市合同格式条款监督条例【2001-1-1】、上海市实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法【1999-7-12】、上海市外来流动人员管理条例【1996-9-26】、上海市实施《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》办法（修正）【1999-7-13】。

[45]参见2009年4月14日《新闻晨报》，a18版。