政府购买公共服务制度研究-国际云顶yd4008

《政府法制研究》2014年第3期（总第259期）

政府购买公共服务制度研究

●当前上海政府购买公共服务的特点主要体现在：政府购买公共服务制度初具规模；公共服务购买领域日益广泛；公共服务购买规模迅速扩展；公共服务购买方式趋于多元；政府购买与社会组织培育关联密切。

●上海市政府购买公共服务面临的制度性问题和困境主要是：购买依据上，公共服务购买制度与政府采购制度的关系亟待理顺；管理体制上，政府购买公共服务管理模式尚不统一；购买范围上，购买标准缺乏界定，操作随意性大；购买程序和购买方式上，缺乏统一标准；风险防控上，对风险缺乏足够认识，防控措施严重不足。

●完善上海政府购买公共服务制度的对策和建议主要有：应当制定政府购买公共服务的单行立法；应当合理界定政府购买公共服务的范围；应当确定公共服务购买的方式及其适用条件；应当设计符合上海需求的政府购买公共服务管理模式；应当构建全方位防范公共服务购买风险机制；完善重大风险防范的政府临时接管制度。

《政府法制研究》

2014年第3期（总第259期）

编委会主任：刘 平

编委会副主任：程 彬

编委：陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹 陈书笋

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编：200021

电话：（021）63840988×1923

传真：（021）63869128

印刷：上海市人民政府办公厅文印中心

印刷日期：2014年3月18日

政府购买公共服务制度研究

课题组组长：刘志欣

课题组主要人员：尹乃春、罗 晶、张惠玲、吴 磊

曲大维、邱梦华、孙莉莉

党的十八大报告指出，“加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式”，“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”；而十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出，要“推广政府购买服务,……加大政府购买公共服务力度”。实践表明，政府购买公共服务是转变政府职能、提高服务效率、创新社会管理的重要途径。自20世纪90年代以来，上海市在政府购买公共服务方面进行了积极探索，由点到面，不断发展，已经取得了初步成效。但是标准不够统一、程序不够规范、操作比较随意、配套没能跟上、风险难以防控等问题仍突出，严重制约政府购买公共服务的深入和发展。诚然，这些问题的产生是由于政府购买公共服务方式的迅速发展所造成的，但忽视政府购买公共服务制度的总体考虑和顶层设计也是重要原因。因此，加强立法建设，完善政府购买公共服务制度已成为当务之急。

课题从上海政府购买公共服务基本状况入手，在总结多年来不断积累的特色和经验基础上，揭示和剖析上海政府购买公共服务中存在的比较突出、亟待解决的问题，如单行立法必要性、管理体制、服务购买范围和购买标准、服务购买程序和方式、服务购买风险控制等，在比较借鉴国外发达国家先进经验和国内部分城市有益尝试的基础上，提出完善上海政府购买公共服务制度的对策和建议。

一、上海政府购买公共服务基本状况

作为开创我国政府购买公共服务先河的上海，十几年来结合政府职能转变和服务型政府建设，积极尝试与开拓创新，取得了显著成效。通过对法律文本等文献资料的梳理，以及对上海市人大常委会法工委、上海市食品药品监督管理局、上海市社团局、松江区民政局、松江区财政局、宝山区顾村镇等相关机关与单位的实地调研发现，当前上海政府购买公共服务呈现出以下鲜明特点：

（一）政府购买公共服务制度初具规模

1996年，上海市浦东新区社会发展局向民办非企业单位“罗山会馆”购买服务开创了中国政府购买社会组织服务的先河。此后，上海各级政府的政府购买服务探索实践得以迅速发展。2007年以来，浦东新区、闵行区、静安区、徐汇区、长宁区和松江区相继出台了政府购买公共服务的指导意见或实施办法。[①]在区县规范化的基础上不断向市级层面发展。2012年，上海市财政局颁发了《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》和《上海市市级政府购买公共服务项目目录（2013 年度）》。[②]可以说，上海市政府购买服务制度已经初具规模。检索显示，截止到2013年10月30日，上海市涉及政府购买服务的规范性文件有439件。其中，地方性法规9件，地方政府规章5件，地方规范性文件425件。[③]

表1：地方性法规一览表[④]

表2：地方规章一览表[⑤]

在425件地方规范性文件中，由市政府及其部门发布的有208件，由区政府及其部门发布的有217件。

发布主体涉及了包括市委、市政府在内的30个市级单位，[⑥]以及除长宁区以外的所有区级政府。[⑦]

（二）公共服务购买领域日益广泛

随着政府购买公共服务探索和实践的深入，政府公共服务购买的领域也不断得以扩展。在上海市的地方性法规中涉及的领域包括：安置帮教工作（《上海市安置帮教工作规定》）、社区公共文化服务（《上海市社区公共文化服务规定》）、教育（《上海市终身教育促进条例》）、犬类管理（《上海市养犬管理条例》）、社会治安（《上海市社会治安综合治理条例》）、行业协会发展（《上海市促进行业协会发展规定》）、农业科技进步（《上海市促进农业科技进步若干规定》）等；地方规章中涉及的领域有：人口服务和管理（《上海市实有人口服务和管理若干规定》）、水文管理（《上海市水文管理办法》）、城市服务（《上海市道路和公共场所清扫保洁服务管理办法》）、农药管理（《上海市农药经营使用管理规定》）等。

除此之外，上海发布的其他政府购买公共服务的规范性文件还广泛地涉及了民政、卫生、体育、教育、人口和计划生育、科技、城市管理、环境保护等领域。以区政府及其部门发布的217件规范性文件为例，其涉及的主要领域如下图所示：

具体而言，有社会工作服务、公共卫生服务、公共文化服务、社会体育事业、教育事业发展、城市管理服务、妇女儿童发展、扶持公益性社会组织、促进创业和就业、食品安全、社会养老服务、环卫作业养护服务、人口和计划生育、第三方评估、高新技术发展、农业综合管理和服务、生态补偿、人才发展、节能示范工程、电子商务发展评估、行政审批服务、职业技能培训等。

（三）公共服务购买规模迅速扩展

政府采购法颁布10年来，我国政府采购规模由2002年的1009亿元增加到2011年1.13万亿元，10年间增长了10倍。2011年和2012年，我国政府采购规模分别达到11332亿元和13977.7亿元，政府采购规模分别占到当年全国财政支出的11％和11.1%，占当年gdp的2.4%和2.7%。[⑧]在2012年，在三大采购对象中，货物类、工程类和服务类分别实现4390.3亿元、8373.5亿元和1214亿元。其中，服务类采购增速迅猛，同比增长36.6%，占采购总规模的比重迅速增加。[⑨]

就上海而言，上海市政府采购规模在1999年为10.3亿元，2002年为69.34亿元，[⑩]而在2009年，采购规模达到了400.3亿元。在1999－2009年，全市共完成政府采购金额1736.4亿元。[11]

表3：公共服务购买规模（单位：亿元）

从购买资金供给体系而言，上海市以财政资金为主体、公益资金为补充的购买资金供给体系已经形成。在政府购买公共服务中，财政资金无疑占主导地位，此外还吸纳了福利彩票公益金和社会捐赠资金。使用福利彩票公益金多集中于两级民政部门，而大多数政府职能部门运用本部门年度预算资金用于政府购买。从区县政府来看，浦东新区已经将政府购买教育公共服务作为一个单独的条目全部纳入公共预算。[12]

（四）公共服务购买方式趋于多元

在上海购买公共服务的实践中，除了公开招标、邀请招标、竞争性谈判等竞争性购买方式外，还有定向购买、补贴、服务券（卡）、协议供货、网上询价等非竞争性购买和形式性购买方式。例如，浦东新区政府在购买公共服务实践中采取了许多具有支持和培育性质的方式，而不完全采取竞争性方式；闵行、金山等区在民生领域都采取了发放服务券（卡）的方式；另外，值得注意的还有上海创新公益创投方式，即公益组织发现社会需求，设置创造性的公益项目，然后向政府部门申请资助。这种方式改变了传统由政府推出服务项目、承接方被动争取的局面，顺应了不断增强的公共服务需求，增量与存量齐头并进，扩大公共服务购买范围。

（五）政府购买与社会组织培育关联密切

当前，上海的政府购买公共服务与社会组织培育大多关联密切。一方面，许多政府购买公共服务内容直接指向社会组织培育。如闵行区《关于培育扶持我区公益性社会组织发展实施意见(试行)的通知》（2008）要求设立社会组织发展专项资金推动社会组织发展；浦东新区《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见的通知》（2007）则明确将社会管理和公共服务事项以政府购买服务的方式转移或委托给相应的民间组织承接。另一方面，政府购买公共服务内容与社会组织活跃的领域密切相关。政府购买公共服务的领域比较多的如文化、教育、卫生、体育、养老、环境保护、社区服务、社会管理等，这些领域恰好也是社会组织发育比较成熟、活动比较活跃的领域。这种密切相关，使得政府在购买公共服务中，既可能达到培育社会组织的目标，也可能选择替代性的社会组织。

二、上海市政府购买公共服务存在的突出问题

上海市政府购买公共服务在取得显著成绩的同时，也面临一些制度性的问题和困境，当前亟待解决的突出问题主要有：

（一）购买依据上，公共服务购买制度与政府采购制度的关系亟待理顺

关于政府购买公共服务的购买依据，实践操作中主要有两种意见：第一种意见认为，政府购买公共服务应当纳入政府采购法律框架，适用《政府采购法》。其理由在于：政府采购法所规定的政府采购对象包括“货物、工程和服务”，“公共服务”应是“服务”的应有之义，因此，应当适用政府采购法；第二种意见认为，政府购买公共服务不应纳入政府采购范畴。其理由在于：现有以财政部门为核心的政府采购机制不能适应政府购买公共服务的监督管理需要，因此，宜采取单行立法方式确立其依据。

1、从制度角度看，政府购买公共服务应当属于政府采购的一部分

从国家层面看，《政府采购法》（2002）将政府“采购”的对象界定为“货物、工程和服务”，从这一点看，政府购买的“公共服务”应当属于政府采购的“服务”的范畴，因此，政府购买公共服务应当依据《政府采购法》。但由于《政府采购品目分类表》（财库[2000]10号）一度将政府采购所涉及的“服务”局限于政府满足自身需要的后勤服务，而不包括公共服务，这就使得政府购买公共服务能否适用《政府采购法》成为实务中争论的问题。但新出台的《政府采购品目分类目录（试用）》（财库[2012]56号）一定程度上解决了这一问题，它将相当一部分的公共服务已经纳入了政府采购制度，如社会服务（收容收养、社会救济、就业服务等）、文化、体育服务、医疗卫生、教育服务等。

从上海市的情况来看，市及区县的许多规范性文件都将政府购买公共服务纳入政府采购体制。如上海市级层面，《上海市政府采购管理办法》（1998）在界定政府采购时，也将政府采购的对象涵盖了“货物、工程和服务”。[13]上海市《关于本市进一步加强政府采购管理工作的实施意见》（2009）中规定，要“进一步扩大政府采购管理实施范围，将公益性强、社会关注的基本建设、民生保障、购买服务项目等大额专项预算项目纳入政府采购管理。”而在上海市财政局印发的上海市历年“政府采购集中采购目录和采购限额标准”中也都包含了相当部分的公共服务内容，如法律服务、经济咨询、节能服务等。

在区县层面上，徐汇区《关于本区进一步加强政府采购管理工作的实施意见》（2011）中明确，要“不断扩大政府采购管理实施范围，将公益性强、社会关注度高、民生保障以及政府购买服务项目等大额预算项目纳入政府采购管理。”而嘉定等区的“政府采购集中采购目录和采购限额标准”里都把公共服务购买纳入了政府采购范围内。

2、从运行机制角度看，政府购买公共服务纳入政府采购存在一定的困难

首先，以财政部门为主的政府采购监督管理机制难以适应政府购买公共服务专业监督管理的需要。2008年“管采分离”后的上海市政府采购体制中，市政府采购委员会是本市政府采购的领导机构；市财政局负责政府采购日常监督管理事项；市机关事务管理局管理的市政府采购中心作为本市市级政府采购集中采购机构，负责对集中采购的具体项目组织采购方案并负责实施。这种以财政部门为主的政府采购监督管理机制虽然可以在预算控制、资金使用上对公共服务购买发挥监督管理作用，但对服务标准、服务质量、服务风险上却无法发挥专业监督和管理功能。

图1：市级政府采购管理体制与机构设置情况

2：区县政府采购管理体制与机构设置情况图

其次，从政府购买公共服务自身的特点来看，全面适用政府采购制度存在一定的难度。与政府采购相比，政府购买公共服务具有其自身的特点：第一，政府购买公共服务的关注目标除了成本节约之外，还必须关注社会公正。这与政府采购主要重视成本不同；第二，政府购买公共服务涉及的主体更为多元。政府采购合同一般仅涉及到采购人与供应商两方主体，而政府购买公共服务合同则具有第三人（社会公众）利益合同的特征；第三，政府可以作为公共服务的直接生产者和提供者，这就使政府在购买服务时可能存在与其他组织争利或者怠于履行职责的情形。这一问题在政府采购货物与工程中是不会出现的，因为政府一般不会成为货物与工程的生产者；第四，购买公共服务的提供覆盖一个长期过程。作为公共责任代表的政府，不仅需要对服务提供方的履行结果进行绩效评估，也要对其履行过程进行全方位监管，这与政府采购强调结果导向或者目标导向不同；第五，政府购买公共服务在服务和监督的专业化方面有更高要求。公共服务购买涉及到过程管理，过程管理要求政府提供更为专业的服务和监管。政府购买公共服务在购买目标、购买主体、购买性质、过程监管、专业服务等方面与通常政府采购存在的不同，使得政府采购法的调整会难以解决其特殊性问题。（注：部分区县已经实现政府采购管理与政府采购中心的“管采分离”。[14]）

因此，政府购买公共服务是否应当适用《政府采购法》，即政府购买公共服务是否应当纳入政府采购制度？亦或是应当采取单行立法方式以突显这些特殊性，就成为了一个需要解决的问题。目前，就上海市级层面而言，一方面，作为政府采购框架性立法的《上海市政府采购管理办法》难以全面调整政府购买公共服务的实践；另一方面，上海市政府购买公共服务的单行立法尚未出台，操作规范散见于各类规范性文件中。

（二）管理体制上，政府购买公共服务管理模式尚不统一

当前上海市各区县政府在购买公共服务管理方面主要有四种模式：

一是“谁购买谁管理”模式。浦东新区采取这一模式,[15]由各级政府部门负责对本系统内的政府购买服务项目进行监督管理。这种管理模式赋予了职能部门很大权力，从购买活动的规划、具体落实到监督评估都由职能部门负责。虽然这种模式能够减少行政环节，提高行政效率，但是容易形成权力滥用和腐败；职能部门有时会牺牲整体利益来维护部门利益，不利于公共服务的均衡化，难以实现政府购买公共服务的初衷。

二是相关职能部门联合管理的体制模式。杨浦区采取这一模式。[16]各职能部门成立联席会议，由政府分管领导担任召集人，常常以联合发文的形式形成合力，应比各自管理能取得更好效果，但是相互间职责不清，容易相互推诿，效率不高。

三是设立专门委员会牵头管理的体制模式。静安区采取这一模式。[17]由静安区政府购买社会组织公共服务评审委员会统一对政府购买社会组织公共服务项目进行监督评审。设立专门委员会这一超越各职能部门的组织来统筹指导、推进政府购买活动，对区域内政府购买活动有个总规划和布局，避免购买内容重复以及各职能部门相互推诿等情况的发生。[18]但是这一机构不是政府组成部门，具体工作还得挂靠职能部门落实，其作出的决定往往具有指导意义而缺乏强制力，因而执行效果会打折扣。

四是财政部门牵头管理的体制模式。没有制定政府购买公共服务文件的区县一般按照《政府采购法》的规定采取这一模式。确定财政部门作为牵头部门，有利于减少资金使用的中间环节，较好地预算拨付购买公共服务所需资金，提高工作效率。但是，财政部门不是专职部门，面对日益增多的公共服务购买专业化要求，监督管理时往往力不从心。

管理模式缺乏统一规范，导致了政府部门在购买公共服务过程中存在以下问题：第一，无法实现对购买公共服务部门进行有效、统一的监督和评估；第二，难以实现各部门之间公共服务购买的统一规划和信息共享，难以避免公共服务重复购买问题的发生；第三，无法对购买公共服务部门的工作人员进行系统性培训，以提升其专业化能力。当然，上海市级政府购买公共服务专门机构的缺失是导致这些问题产生的重要原因，也加剧了管理模式上的各自为政。现行政府采购运行机制下的政府采购中心由于其专业和人员方面存在的不足，难以对全市政府购买活动进行总体规划，从而不能形成规模效应，达到降低购买成本、提高购买效率的目的。

（三）购买范围上，购买标准缺乏界定，操作随意性大

购买依据和购买体制所存在的问题，直接导致实践中政府购买公共服务的标准和范围各不相同。可以说，政府在购买公共服务时享有很大的裁量权。与通常政府采购中政府一般不能作为货物和工程的提供者不同，在公共服务领域，政府可以作为直接的生产者和提供者。如果法律对购买标准和范围没有明确界定，当政府因与其他组织争利或者怠于履行职责而进行公共服务购买时，法律将无从规范和制约。因此，政府哪些领域能够购买，哪些领域不宜购买、只能由政府自己提供，哪些不必购买、应当由政府从越位、错位的领域直接让位于市场和社会，法律应当作出规定。

诚然，不同政府部门对于公共服务的不同理解，以及不同类型公共服务的区分标准和界限的不明确，会导致不同政府部门对购买范围的认识上存在偏差，但完全没有标准和范围却可能为政府寻租和腐败大开方便之门。如果不宜购买的公共服务，或者应当由市场或社会提供的公共服务被纳入了购买范围，那么公共服务购买功能就可能发生变异，从而无法实现政府职能转化的目标；如果应当购买的公共服务被排除出了购买范围，那么购买公共服务就可能因购买不经济而违背购买的意愿和初衷。

（四）购买程序和购买方式上，缺乏统一标准

如何购买关系到公共服务购买目标的实现。实践中，购买程序与购买方式各不相同，莫衷一是。在区县政府购买公共服务实践中，购买目录、项目内容、购买方式、定价标准、资金预算、考核指标、监督管理等诸多方面，没有统一的标准。政府不同部门会采取不同的购买程序，有时每个购买实例会根据需要采取不同的程序，随意性较大，且缺乏可操作性。这种因公共服务不同而产生的差异，一方面会使服务提供方没有办法对公共服务购买进行预见和预测，从而难以进行总体规划和有效决策；另一方面会使政府决策处于失序的状态：标准定得过高，政府财力跟不上；定得过低，不能满足公众需求。

《政府采购法》规定公开招标是政府采购的主要采购方式，《上海市政府采购管理办法》规定竞争性采购方式为主要采购方式，上海市区政府的购买公共服务规范性文件也多对公开招标的购买方式有所规定，但实践中许多政府部门经常会基于目标取向和风险防控需要采取定向购买方式。

图3：上海市政府采购方式一览[19]

定向购买是政府与专门成立的或特定的组织签订合同，以获得所预期的公共服务的购买方式。定向购买的主要特征是非竞争性、主体间依赖关系、行政控制。在实际操作中，政府或者直接设立专门组织来提供公共服务，如宝山区的馨佳园居民区联合中心，由顾村镇政府直接设立，为大型社区居民提供服务；或者直接与特定类型的社会组织进行协商，由其提供公共服务，如浦东新区北蔡镇的社工总站等。

定向购买在当前改革中具有明显的优势：第一，有助于促进政府职能转变。在全面深化改革过程中，考虑到放松规制、深化改革所需要的社会稳定，公共服务的定向购买能够最大程度实现政府职能渐进转变，保证政府与作为服务提供方组织建立起新的合作关系；第二，有助于提高公共服务供给的灵活性与多样性。政府以定向购买方式逐步将工作转移给社会组织，充分利用其资源优势和专业技能，使公共服务供给方式更加多元化，也可以为社会公众提供多样化服务；第三，有助于最大限度避免购买服务的风险。定向购买的服务提供方往往与政府有比较密切的关系，它们或者脱胎于政府，或者与政府保持着相互依赖关系，一方面，政府对其比较了解且具有一定的信任度，两者分享共同的政策理念和价值观；另一方面，政府与服务提供方互动比较频繁，可能增强政府对其的控制力，避免由于完全不熟悉的私人企业或者社会组织的购买所带来的服务风险，将政府购买公共服务的风险减少到最低；第四，有助于对社会组织的培育。在社会组织力量普遍薄弱、且政府购买公共服务制度尚不健全的情况下，定向购买可以培育和扶持社会组织的发展。因此，定向购买有其存在的必要性。

但是，定向购买不能也不应当成为我国政府购买公共服务的发展方向，因为其不足之处十分明显：第一，定向购买的广泛存在会影响及政府购买公共服务的初衷。政府购买公共服务的目的在于通过引入竞争机制来降低政府成本，提高服务质量和水平。定向购买在使竞争变得不可能时，也可能导致购买目的难以实现；第二，定向购买的广泛存在会损害社会组织的独立性，使社会组织为了得到服务机会而依赖于政府，在使社会组织行政化的过程中，导致政府职能转变流于形式；第三，定向购买有违平等原则。作为公共利益代表的政府，在使用公共财政进行公共服务购买时，应当采取能够最大化公共利益的方式。定向购买方式可能通过不当的资格限定，将最有竞争力的服务提供方排除在外，从而导致不公平；第四，定向购买使政府难以有效监督。在定向购买过程中，政府一般并不重视通过合同条款进行治理和监管，也不强调将公共服务标准、服务价格、购买服务类型等应作强制规定的内容纳入合同内容，从而导致监督缺乏标准；第五，定向购买易于产生“利益合谋”、权力寻租等问题，使公共服务部门发生蜕变抑或被“俘获”，导致公共服务的市场失灵。当前，政府购买公共服务有时会呈现出服务不是购买的而是政府“给”的外观，政府指定社会组织来提供特定公共服务，以实现其自身意图，但这种指定不仅无助于实现培育社会组织的目标，也无法于提升公共服务提供的质量。

从根本上讲，定向购买尚未完全实现公共服务的购买关系，而只是行政职能的向外延伸。在目前定向购买方式较为普遍的情况下，如何限定和规范定向购买方式的使用，避免挂购买之名、无购买之实状况的发生，是立法中需要予以考虑的。

（五）风险防控上，对风险缺乏足够认识，防控措施严重不足

我国政府购买公共服务还处于起步阶段，对购买风险还缺乏足够认识。与政府直接提供相比，政府购买公共服务引进市场竞争，增加了购买主体和交易环节，西方实践表明，这蕴含着巨大的风险。这些风险从性质上包括经济风险、社会风险、政治风险、法律风险和道德风险；在阶段上覆盖了政府购买公共服务的决策阶段、实施阶段、评估阶段全过程。

表4：政府购买公共服务风险清单

评估体系的不规范和不完善也加剧了政府购买公共服务的风险。在过程评估和结果评估中，政府缺乏科学系统的评价监管体系，基本处于“谁购买、谁评估”的境况。由此，在评估主体上，集购买者与评估者于一体的政府评估可能会影响及评估结果的客观性和公正性；在评估标准上，政府没有形成系统和详细的评估标准，随意性较大；在评估方式上，主要以听取汇报和检查为主，这种传统的评估方式难以适应市场行为精确化的要求。因此，如何加强制度规范，全方位防范潜在风险发生显得迫在眉睫。

三、国外政府购买公共服务的主要经验

自二十世纪八十年代以来，西方发达国家和地区在政府购买公共服务方面经过30多年的实践，已经开展了富有成效的工作并积累了比较丰富的经验。数据显示，oecd国家2007年和2011年度的平均政府采购比例分别占到gdp的12％和13％，占政府开支的比重分别为30％和29％。[20]在采购规模庞大的西方国家，其政府购买公共服务的工作和经验对上海的实践和制度设计具有十分重要的参考价值。

（一）购买依据上，公共服务购买纳入政府采购范围

在世界贸易组织(wto)有关政府采购的文件中，政府采购货物与服务的行为包括政府提供公共服务的内容。wto认为，政府采购不仅应当提高公共资金的使用效率，还应当增加公众对于政府与政府善治的信心。[21]

在美国、加拿大等西方国家，政府采购一度仅局限于直接用于政府实体的利益和使用的货物和服务。[22]但在政府采购内容延伸到公共服务后，这些国家并没有制定新的立法对这一内容进行规制，而是将之作为政府采购的内容之一。巴西也将政府采购的范围界定为任何政府实体执行的所有购买货物和服务的行为。[23]

在政府购买公共服务的购买依据上，发达国家和有关地区制定有完备且可操作性强的立法。澳大利亚1997年颁布的《财政管理与责任法》和《联邦服务提供机构法》规定了政府购买公共服务细则。香港关于向非营利组织购买服务的管理规定也非常健全。除了《受资助非政府组织福利机构的采购程序》、《受资助非政府福利机构的存货管理》、《受资助非政府福利机构的人事管理》、《津贴及服务协议》与《服务文件》、《非政府福利机构纪律守则样本》、《非政府机构工程合约的批出和管理》、《服务表现监察制度》、《防止慈善团体被利用作恐怖分子融资活动指引》以及大量手册、临时通知等之外，还有一系列的监督和评估机制。[24]

而美国《联邦政府绩效与结果法案》(1993)则强调了政府购买社会公共服务的绩效评估及评估标准，这一精神在2011年通过的《联邦政府绩效与结果现代化法案》中得到了延伸。在美国联邦立法及地方法律中，有关绩效的法案和条例对政府购买社会公共服务的行为，以及服务提供方应该达到的服务效率和服务质量方面均适用。

（二）购买范围上，明确界分购买内容并区别对待

发达国家和地区对购买范围的划分大体存在两种方式：一种以是否是政府核心职能来划定。在美国，政府将“政府固有职能”之外的产品与服务作为购买的对象。[25]我国香港地区则将公共服务分为核心服务、辅助服务和商业服务，鼓励将核心服务以外的服务事项通过购买方式交由合适的非营利组织和私营公司来承担。[26]另一种是以服务本身的特性作为划定购买范围的标准，包括服务质量度量的难易程度、资产专用性和服务的竞争程度等。资产专用性与交易成本的高低以及服务质量度量的难易程度等因素是公共服务购买决策的重要依据。[27]

（三）购买对象上，非营利组织是政府购买公共服务的主要承接主体

数据显示，欧洲非营利组织收入中有40～70%来自公共财政资源，日本的数据为45 %，中国香港为70～80%。即使是美国这样的市场主导型国家，非营利组织收入总额中来自政府公共财政资源的也占到31%。[28]尽管不同国家非营利组织在公共服务中的作用不尽相同，但政府在购买公共服务时将非营利组织作为重要yd12300云顶线路的合作伙伴却是不争的事实。如美国政府购买公共服务时，会倾斜于非营利组织，以实现更好的服务效果；只有那些以效率为主要目标的公共服务事项，才会委托给营利性组织。[29]

值得注意的是，许多国家在将非营利组织作为政府采购yd12300云顶线路的合作伙伴时，都明确将政府对非营利组织提供的非合同方式或其他形式，如合作协议、补助贷款、股权注入、财政激励的政府帮助和支持排除在政府采购的规制范围以外。[30]

（四）购买方式上，公开竞争为主，多元购买方式综合运用

公开竞标是西方各国公共服务市场化改革中最重要的形式。通过完全公开的招投标，政府将原先垄断的公共服务的生产与供给转移给具有资质的私营企业和非政府组织等机构，引入市场竞争机制以帮助降低公共服务成本、提高财政资金的利用效率。例如，英国的《公共医疗和社区关怀法》明确规定，中央政府拨付的特殊款项的85%必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买。不过，在加拿大，正式招投标并非最主要的方式，政府也经常采用组织直接提出项目请求的方法。[31]

除公共竞争购买方式外，政府还通过合同承包、特许经营、补助、凭单、法令委托等方式实现公共服务不同的供给方式。[32]萨拉蒙经过研究分析后认为，国家和地区在公共服务购买或外包方式的侧重点有所不同。如德国和香港以分类财政补贴为主，匈牙利和韩国以政府拨款补助为主，英格兰以贷款和贷款担保为主，而法国、德国、荷兰和美国则更倾向于使用消费券，匈牙利和美国还通过特殊税收规定为社会组织提供参与服务购买的优势。[33]

（五）评估监管上，强化政府监管，完善评估标准

首先，注重引入公平购买与正当程序。因担心腐败问题影响政府公共服务购买，英美等国都规定了政府购买的规范程序。如英国在《政府与志愿及社区组织合作框架协议》中规定的政府秉持的保证公平购买和正当程序原则值得借鉴。[34]政府购买公共服务的一个重要前提就是服务提供方的独立性。若失去独立性，就可能使作为购买主体和资源分配者的政府，把“购买服务”变成“控制服务”；或者通过资源条件将非政府组织变成政府的附庸，甚至演变为设租寻租和腐败的温床。公平购买和正当程序也可以避免非政府组织“为了活命”而“丢失使命”的悲剧，它们可以按照政府采购法规定程序获得资源和提供服务的机会，而非依赖于政府照顾。

其次，强化政府监管和政府责任。政府进行公共服务购买，并没有改变政府与公共服务消费者——社会公众之间的公共责任关系。公共服务外包并非意味着责任的外包，为了有效保护社会公众的利益，政府部门最终需要对服务成本和服务质量负责。[35]因此，政府要加强对服务提供方的全程监管。如果监管不力、疏于监管，甚至出现渎职、玩忽职守等情况，则应承担相应法律责任。同时，当承接方不能完全承担责任或由于某些原因无法承担责任时，作为将公共服务购买方的政府就应当承担补充责任。

最后，完善外部独立监督机制。发达国家大多建立独立、专业、多元化的外部监督机制，由会计师事务所、法律事务所、审计事务所、专业调查公司等专业机构对政府购买公共服务监督，[36]借助于外部独立机构拥有的专业人才和专业技术，加强监督的力度和保证监督的客观性和公正性。

（六）购买手段上，政府采购电子化正在成为新趋势

随着信息技术的发展，电子政府采购体系得到了迅速发展。电子政府采购体系打破空间与地间的物理障碍，建立了一个更加透明和更有效率的信息流动途径和更加便捷的信息与服务入口。[37]在oecd的34个国家中，有91％的国家建立了电子政府采购体系，并发布公开竞标电子公告，以加强竞争和效率；有44％的国家允许供应商以电子方式进行投标。如2011年，韩国公共采购服务系统通过智能手机发布了一个竞标通知，允许供应商通过智能手机进行竞标。

虽然电子政府采购系统的潜在效能尚未得以充分利用，目前的电子政府采购系统主要作为信息发布的平台，而不是与供应商双向沟通的工具。2012年，只有13％的欧盟成员国企业在电子采购系统中提交了报价，而其他国家的企业通过电子采购系统提供报价的则低于3％。从规模上看，只有少于5%的政府采购预算使用了电子政府采购系统。[38]但是，作为电子化政府重要组成部分的电子政府采购系统，由于其具有成本低、易接入、更透明、更便捷等优势，正在成为政府采购的新趋势。

四、上海市政府购买公共服务制度的完善

当前，上海应从以下几个方面完善政府购买公共服务制度:

（一）应当制定政府购买公共服务的单行立法

从购买依据看，政府购买公共服务除适用《政府采购法》的一般规则外，还应根据其特殊性制定单行地方性法规或地方规章。单行立法与《政府采购法》是特别法与普通法的关系。

首先，单行立法在目标上应当兼顾效率与公正。在立法目标上，政府采购与政府购买公共服务不应一致。《政府采购法》强调“提高政府采购资金的使用效益”，注重效率的最大化，强调通过竞争机制以最小的成本实现最大的效益；政府购买公共服务的目标则应当是多重的，除了效率目标，还应关注平等、公正、和谐等价值目标，过度强调降低成本可能损害社会公众利益。

其次，单行立法应当关注作为公共服务对象的第三方利益。《政府采购法》主要涉及的是采购人和供应商两者的关系，而政府购买公共服务则是为了满足社会公众需要的，除了服务购买方、服务提供方外，还具有为第三人利益合同的特征。政府在进行公共服务购买时，在选择购买类型、确定服务提供方、签订服务合同、进行服务评估和监管时应当注意吸收第三人的参与、听取第三人的意见，防止损害第三人利益。

再次，单行立法应当确认购买公共服务合同履行中的行政优益权。我国《政府采购法》所确定的政府采购合同具有典型民事合同的特征，它所遵循的是平等、自愿的原则；但公共服务购买具有较强的公共政策目的，完全适用平等、自愿原则有时可能会难以实现服务目标。如在服务提供方服务提供并未明显违反合同内容，但显然不符合服务对象需求，或者追究其违约责任无助于公共目标维护和社会稳定时，单行立法应当给予政府行政优益权。

最后，单行立法可以增加对社会组织的培育和扶持。国外立法对于社会组织多有培育和扶持的政策，如税收优惠等，发展强大的社会组织可能通过平等竞争获得服务提供的机会，并不需要在政府采购之外对政府购买公共服务另行立法。但我国社会组织发展十分薄弱，通过完全市场化的竞争方式进行公共服务购买会使很多社会组织难以获得提供服务的机会，因此作为过渡阶段的临时举措，单行立法中可以确立对社会组织发展培育和扶持的内容。这一内容不适宜由《政府采购法》予以规范。政府采购以效率计，营利组织更有优势。需要注意的是，单行立法在培育和扶持社会组织发展时，须注意不要违反了服务提供机会上的平等原则，若直接指定由社会组织作为公共服务提供的主体，恐有违反平等原则之虞。因此，立法在制定倾斜政策时须加以注意。

因此，在国家立法尚未出台时，上海可以考虑制定框架性的“政府购买公共服务管理办法”的立法。这种立法也可以解决上海市政府购买公共服务整体推进的问题。

（二）应当合理界定政府购买公共服务的范围

1、确定公共服务购买范围的方法：排除法

对确定公共服务购买范围的立法技术采用列举法还是排除法？我国政府采购中先后使用的《政府采购品目分类表》（2000）和《政府采购品目分类目录（试用）》（2012）两份目录都采用了列举法。列举法具有清晰明了的特点，但面对不断变化的公共服务内容，列举法会产生一个不断加长的目录，且不可能穷尽这一内容；过于详尽的列举，还会使很多未被列举的公共服务受到限制，使政府职能转移受制于购买范围，导致失去灵活性。因此，采取排除法确定公共服务购买范围的方式应当成为上海确定公共服务购买范围的方法。一方面，排除法可以避免编制目录清单所带来的目录太长与操作不便的问题；另一方面，考虑到我国公共服务购买还处于起步阶段，购买范围将不断扩大，排除法可以因应这种扩大的需要。有鉴于此，上海单行立法确定政府购买公共服务的项目范围宜采用排除法，即除禁止购买的项目范围外，其他项目均可以购买。在这一方面，上海自由贸易区所使用的“负面清单”可资借鉴。

2、应当明确政府购买公共服务的标准

购买公共服务范围的确定，不仅仅取决于购买的公共服务本身，还受购买配套因素制约，如政府的购买能力、社会组织发育程度等。鉴于上海购买公共服务实践还在不断发展，有必要区别对待购买事项，提出可供参考的标准。参考国内外的经验，购买范围的确定标准可以采取以下三种标准：

（1）禁止性购买标准

其一，法律保留排除。凡是法律明确规定必须由政府提供的，不得委托和授权他方提供。如《行政强制法》第17条对行政强制权委托的明确禁止。随着政府职能不断变化，公共服务的法律保留可以考虑进一步缩小为侵害保留，即仅在行政权侵害公民的权利自由或对公民课以负担等不利益情形才禁止购买。

其二，政府核心职能购买排除。政府核心职能即固有的政治职能，是国家传统的专属性权力，这涉及到重大公共利益安全以及直接影响到公民权利，应由政府直接行使。如刑事侦查、公诉及司法职能、外交事务、军队指挥、情报活动的指挥及控制等。

在美国，联邦采购政策办公室所确定的政府核心职能共有19项。包括：刑事侦查；公诉和审判；军队指挥；外交事务和外交政策的决定；政府部门政策的决定权，如对管制内容和适用范围的决定；联邦施政计划优先顺序和预算请求的决定权；联邦政府雇员的指挥管理；情报和反情报活动的指挥和控制；选任联邦政府雇员的决定；联邦政府雇员的职位描述和考核标准的决定；政府财产处分条件的决定；联邦采购活动的重要决定；对信息公开请求申请的批准；对决定重要权利或资格的听证会召开的批准；核发联邦执照及检查的批准；预算政策方针和策略的决定；规费、关税、罚金、赋税和其他公共基金的征收、控制和分配；财政账户的控制；公共信托的管理。[39]

其三，有可能泄露国家秘密、或对国家利益和安全造成重大损失的事项，不得购买。

（2）限制性购买标准（裁量性购买标准）

限制性购买的公共服务可以纳入购买范围，但要进行充分的事前评估，确定是否纳入购买。这些公共服务项目包括：①购买成本明显高于政府直接提供的事项；②服务质量难以衡量、提供过程不易监督的事项；③风险难以控制，超过力所能及的事项；④界定任务和评估绩效困难的事项；⑤不具备市场竞争条件，缺乏多个有资质的主体参与竞争；⑥项目市场化对公共利益可能造成损害的事项。

对于纯公共物品，政府可以自由裁量是否进行购买。从理论上说，政府购买公共服务的出发点在于引入市场竞争，降低成本，提高服务质量。由于纯公共物品具有非竞争性和非排他性特点，不能产生利润，因此，竞争机制的作用不易发挥，服务质量不易度量。但在特殊情况下，符合条件的公益性社会组织，有着经济目标之外更高的价值追求，不以营利为其追求，政府经过评估后也可以允许其进行纯公共物品提供。

（3）肯定性购买标准

除禁止性购买和限制性购买的事项后，其他事项均可以由政府进行购买。根据国际经验和我国实际情况，可以作为政府购买公共服务确立范围准则的有：①具有一定的排他性和竞争性，能够进行市场竞争；②工作量大致能够评定测算，评估指标能够基本确定；③能够明确服务数量要求和质量标准；④服务具有相对独立性，公共服务在合同制下易于管理；⑤服务项目是非本质性政府职能和我国现有事业单位已经承担之外的服务。

大致而言，政府购买服务的范围包括：

第一，基本公共服务。如《国家基本公共服务体系“十二五”规划》所确定为公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域的基本公共服务。

第二，行业性服务。主要包括行业调查、统计分析、资质认定、项目评估、业务咨询、矛盾调解等。

第三，社会事业服务。主要包括公共卫生和基本医疗服务、社区公益服务、社会工作服务、公共交通服务等。

第四，政府履职所需辅助性和技术性事务。机关履职服务包括法律服务、课题研究、政策（立法）调研、政策（立法）草拟、决策（立法）论证、监督评估、绩效评价、材料整理、会务服务、机关后勤服务等辅助性和技术性事务；技术性服务包括资产评估、检验检疫和检测、监测服务、会议、经贸活动和展览服务等。

值得注意的是，虽然政府的核心职能不能购买，但其辅助性职能应当鼓励购买。如：城管不可购买，但协管可以；决策不可以购买，但决策咨询可以；治安处罚不可购买，但治安巡逻可以，等等。

3、应当规定公共服务购买的事前评估程序

除立法明确规定的禁止性购买事项外，在公共服务购买前，政府应当对公共服务项目的选择进行充分评估，避免公共服务项目购买的随意性。在立法中，应当明确：对于限制性购买范围的事项，政府应当组织事前评估；对于肯定性购买范围内的事项，政府可以组织事前评估。

在进行项目选择的评估时应主要考虑以下因素：

其一，购买动因和目标。政府纳入购买的公共服务项目必须能实现基于购买动因下确定的目标，否则，该项目不宜购买。在我国，政府购买的动因与目标有：①转变政府职能，改变公共服务方式。政府职能转变将调整政府、市场和社会在整个公共任务体系的定位。为了实现政府职能转变，政府需要将部分职能通过购买的方式转移给社会和市场；②降低成本，减轻财政压力。如果购买公共服务比政府直接提供成本更高，则购买可行性应当考虑；③引进竞争，提高服务质量。如果同等价格购买公共服务比政府直接提供质量更低，则应否购买应当考虑；④扶持和培育社会组织。经济目标不是唯一目标，还有政治目标和社会目标。若是为了扶持和培育社会组织，则成本因素不应是唯一考量因素，政府可以考虑选择购买。

其二，服务提供方的性质。服务提供方包括营利性组织和非营利性的社会组织。对于营利性组织，购买动因与目标中的降低成本、提高质量应当是重要考量因素，若不能实现这两大目标，则不宜购买；对于非营利性的社会组织，则政府应当采取多元的考量因素，除了降低成本、提高质量之外，还应当从政府培育和扶持社会组织发展的角度进行考虑。

其三，服务项目本身的特性。服务项目的特性也应当纳入购买服务评估的考虑范畴，具体包括：①服务的产出和质量能否被衡量，若是，则适合购买；反之，则不适合；②政府管理能力。对于一些复杂的公共服务服务，政府是否有能力进行监督管理？监督成本是不是很高？政府是否可能有效的防控风险的发生？③社会公众需要。采取购买公共服务的方式是否可以更好的满足社会公众的需要。满足公众的需要是政府购买公共服务的最终目的，必须以满足社会公众需要作为确定政府购买的出发点和归宿。

（三）应当确定公共服务购买的方式及其适用条件

政府购买公共服务的方式各具特点。按财政支付的对象购买可分为向服务提供方支付和向服务对象支付；按服务提供方的性质分为向企业购买、向社会组织购买、向事业单位购买等等。以政府与服务提供方的关系为标准，可以分为独立性关系购买和依赖性关系购买；以服务提供方之间是否存在竞争为标准，可以分为竞争性购买与非竞争性购买。如果将独立性和竞争性两个维度综合运用，则可以形成四种购买方式：即独立性关系的竞争性购买，如公开招标；独立性关系的非竞争性购买，如定向购买；依赖性关系的竞争性购买；以及依赖性关系的非竞争性购买。

一般认为，公共服务购买形式应当是政府（购买方）与服务提供方相互独立、服务提供方之间有效竞争的方式。但究竟采取何种购买方式，还要看是否有助于实现购买目标。立法时，应当注意区分不同购买方式的适用情形。

1、竞争性购买方式的规定与限制

政府购买公共服务的目的在于通过引进竞争机制提高公共服务的供给效率，以最小的成本提供最好的服务。因此，竞争性购买方式应当是主要的政府购买方式。我国《政府采购法》与《上海市政府采购管理办法》都将竞争性购买规定为主要采购方式。竞争性购买是指政府从多个相互竞争的服务提供方中挑选出能够提供预期服务的最合适供应人，并与之签订协议。其主要特征是市场竞争、公平竞争与契约机制。

在竞争性购买方式中，公开招标具有最大限度选择提供方、竞争性最强、择优率最高，同时最大程度上避免购买活动中的暗箱操作和寻租行为的特点。因此，国外政府采购中，一般要求采用公开招标方式。但是，确定采用公开招标的竞争性购买方式需要具备下述条件：①存在足够数量的供应商；②公共服务可衡量性高，即公共服务的服务内容与技能简单明确、不确定性低、易于测量与监督；③政府组织资源充足，即政府机构具备时间、人员和专业技能组织复杂而漫长的竞标活动等。当前，这些条件在我国的适用还面临着一些困难。如，公开招标投标人众多，耗时较长，设置的程序复杂，需花费的成本也较大，适合购买标的大的项目。考虑到目前政府购买公共服务的资金规模较小，成本所占比重可能会过大；另外，当实力稍弱的社会组织作为承接方时，成本过高可能会使其望而却步。

因此，虽然公开招标应当作为政府公共服务购买的主要方式，但在一段时间内，邀请招标以及竞争性谈判等非公开招标的竞争性购买方式、定向购买等非竞争性购买方式仍然会广泛存在。在政府购买公共服务的单行立法时，可以考虑先作出原则性规定：“除必须采取其他购买方式的情形外，应当采取竞争性购买方式。”之后参照《上海市政府采购管理办法》的规定，对公开招标的购买资金、投标数目、承接方的实力等门槛作出要求，只有在这些条件具备的情况下才采取公开招标。[40]

2、非竞争性购买方式的规定与限制

非竞争性购买是指在供应方数量较少的情况下，政府与少数的独立供应方经由协商谈判而达成一致或在符合其他条件时向唯一的供应方进行购买的方式。非竞争性购买是在竞争缺乏或者竞争不充分的情况下的替代性购买方式。当供应方数量较少、组织资源缺乏、公共服务内容不明确或者可衡量性较低时，政府部门可以采取的非竞争性购买方式。《上海市政府采购管理办法》规定的非竞争性购买方式包括询价采购、定向采购和单一来源采购等。非竞争性购买具有以下优势：第一，降低交易成本；第二，拟定的合同条款比较灵活；第三，会形成积极的合作关系。但存在以下不足：第一，增大政府监督难度；第二，容易滋生腐败；第三，政治因素会影响合同的持续性。因此，在选择非竞争性购买方式要充分考虑、权衡这些因素。

《政府采购法》对邀请招标、竞争性谈判等非公开招标的竞争性购买方式的适用进行了限制，也对非竞争性购买方式的适用作出严格限制。那么，政府购买公共服务对非竞争性购买方式是否应当坚持《政府采购法》的立法态度呢？我们认为，政府购买公共服务应当将竞争性购买方式作为主要购买方式，严格限定包括定向购买在内的非竞争性购买方式的适用。考虑到非竞争性购买方式在当前政府职能转移、社会组织培育和扶持过程中具有特殊作用，立法可以限定非竞争性购买的适用条件。如向行业协会购买服务时，鉴于行业协会“一地一会”、“一业一会”的限制，只能采取非竞争性购买方式；再如，政府向所属的事业单位购买公共服务，在事业单位还未转制为独立的社会组织的情况下可以采取非竞争性购买。

作为非竞争性购买限制性条件的还可以包括：第一，政府部门采取非竞争性方式购买公共服务的，其购买数量或购买资金不得超过当年财政总额或预算总额的一定比例，如15％等；第二，采取非竞争性方式购买公共服务的，提供方未按时完成规定指标的，三年内不得承接购买服务项目；第三，采取非竞争性方式购买公共服务项目完成后，若再次购买时符合竞争性购买情形的，必须采取竞争性购买方式等。

（四）应当设计符合上海需求的政府购买公共服务管理模式

当前上海市购买公共服务存在的四种管理模式，总的来说可以分为分散管理模式和综合管理模式。分散管理模式有发挥各政府部门专业管理的优势，然而这种优势在政府购买公共服务领域难以显现出来。第一，政府购买公共服务涉及许多相关部门，鉴于我国行政管理体制存在的多头管理的固有弊端，如果缺乏统一的协调机构，公共服务购买易于产生重复购买问题；第二，政府购买公共服务是推进政府职能转变和实现服务型政府的重要途径，随着政府购买公共服务事务的增加，分散管理模式难以克服部门和地方利益等各种因素的干扰，无法对公共服务购买进行科学规划和合理分配，不利于形成规模购买的优势。

因此，公共服务购买宜实行综合管理模式。政府可以设立公共服务管理委员会，对政府购买公共服务事务进行统一管理和统一评估。公共服务管理委员会委员由财政、监察、审计等部门及其他相关部门人员组成，依照职权对公共服务购买的资金来源、资金使用、购买过程等情况进行监督审查。同时，各级政府及其工作部门应当对其购买的公共服务进行监督管理。综合管理模式能够较好地解决多头管理的弊端，执行效率高，同时能够结合专业部门监督的优势。

在政府部门增设和增加编制难度较大的条件下，可以考虑先设立政府购买公共服务的议事协调或指导机构，对本市公共服务购买进行规划和安排。

（五）应当构建全方位防范公共服务购买风险机制

1、建立政府购买公共服务风险评估制度

由于公共服务购买的决策、实施和评估阶段都存在着风险，因此，在政府购买公共服务过程中应当建立风险评估制度，并将风险评估贯穿于政府购买公共服务全过程。

一方面，政府应当确定风险评估主体。政府主管部门可以在公共管理服务委员会下设立风险评估委员会，除了相关部门人员外，还应当聘请一定数量的专家参与。另一方面，政府应当规范风险评估程序。首先，确定风险评估范围。除按照政府购买公共服务的风险清单进行评估外，风险评估委员会还应当选择特定事项进行重点评估；其次，制定评估方案。在广泛征求各方意见的基础上，掌握评估项目的真实情况，合理制定评估方案；最后，编制评估报告。在科学的预测分析和论证的基础上,确定风险发生的概率及其大小，制定相应的防范、应急预案,形成专项报告,作出总体评估结论,提出意见和建议。

在建设公共服务购买风险评估制度时，政府必须注意完善公众参与机制与社会组织信息公开制度，以保证风险评估所需的信息提供。

第一，完善购买全过程的公众参与机制。在服务购买过程中，除了作为服务购买方的政府与服务提供方之外，必须让作为服务受益人的社会公众参与到购买过程中。通过公共服务公众需求调查、公共服务项目购买方案公众听证、合同履行公众反馈、服务质量公众评价等制度的建设，避免购买风险的发生。

第二，完善社会组织信息公开制度。作为公共服务重要提供主体的社会组织，由于其使用的主要是公共财政资金，这种公共性要求承担公共服务职能的社会组织应当承担一定的信息公开义务，以接受社会公众的监督。然而，由于《政府采购法》将政府采购合同明确为民事合同，因此，合同主体和合同内容就不受《政府信息公开条例》的规范，也不需要接受公众监督。为此，构建社会组织信息公开制度就显得必要。在政府购买公共服务过程中，社会组织需要公开的信息包括：第一，协议内容公开。包括所购买公共服务的具体质量、数量要求、价格条件、履行期限等；第二，社会组织的基本情况公开。包括其组织办公场地、设施设备、机构设置、人员组成、规章制度、信誉状况、发展历史等；第三，服务标准与服务质量公开。根据购买协议，社会组织提供服务所预期的服务标准与服务质量；第四，服务对象的质疑方式公开。作为服务对象的社会公众对社会组织提供的服务有异议，可以通过相应渠道、方式和路径提出质疑。

2、建立政府购买公共服务风险的防控机制

只有对风险进行全面立体防范和规制，才能实现公共服务购买的多重目标和任务。

第一，清晰界定量化的、可操作的服务标准。在公共服务购买合同中界定清晰、明确、具体的服务标准，防止承接方凭借履行合同的裁量空间降低服务标准，侵害社会公众的利益。如《国家基本公共服务体系“十二五”规划》将农村中小学年生均公用经费标准设定为：“普通小学不低于500元，普通初中不低于700元”；将流浪未成年人救助保护标准设定为：“免费享有生活照料、教育和职业培训、医疗救治、行为矫治、心理辅导、权益保护、返乡及安置等服务”等。这种量化、具体、可操作性的服务标准设定，可以减少服务运行中的风险。即使服务标准不能量化、具体，也应确定服务原则。如上述《规划》中规定，“孤儿基本生活最低养育标准由各地按不低于当地平均生活水平的原则合理确定，机构养育标准高于散居养育标准”。此外，鉴于一些公共服务标准难以客观界定和衡量，可以采取受益公众对公共服务的主观评价标准。如公共服务的舒适度、满意度等。

第二，完善承接服务的社会组织准入制度。对提供方设定资格条件，从而在较大程度上避免因提供方能力不足而引发的购买风险。《政府采购法》第22条对供应商的资格条件的规定，从“商业信誉”、“缴纳税收”、“经营活动”的表述看，主要是针对营利性企业的。作为政府购买公共服务承接方的社会组织，其资质条件不应完全等同于营利性企业的资格条件。社会组织除了必须具备服务能力和水平外，还应当具备以下的资质条件：一是具备提供政府购买的公共服务项目所必需的设备和专业技术等。政府部门有具体专业资质要求的，应具备相应的资质要求；二是社会信誉良好。有不诚信行为的社会组织，一定时间内不得申请公共服务项目等。

（六）完善重大风险防范的政府临时接管制度

当公共服务购买重大风险发生时，为了维护社会稳定，避免因服务提供方重大违约或履行不能致公共利益或者社会公众受到严重损害，政府应当建立临时接管制度，控制损害蔓延。《上海市城市基础设施特许经营管理办法》（2010）曾经就特许经营项目的临时接管作出规定。在上海市政府购买公共服务单行立法中，也可以就购买公共服务设定临时接管制度，并就临时接管的主体、条件、程序、终止等方面进行设计。

1、界定临时接管条件

临时接管是政府购买公共服务过程中的一种非常态手段，它是为了防止公共服务购买过程的重大风险而设计的，其适用应当十分谨慎。大致而言，在以下三种情形下政府才可以采取临时接管措施：

其一，承接方提供公共服务危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下的临时接管。

其二，承接方违反法律规定或合同约定时的临时接管。如擅自转让、出租、抵押或者以其他方式处分公共服务项目的；擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；因管理不善,发生重大质量、生产安全事故的；不履行普遍服务义务，或者产品、服务质量不符合标准，严重影响公众利益的；因管理不善，财务状况恶化，亏损严重，无法正常运行，严重影响公众利益的；在可能危及公共利益、公共安全以及为了公共利益需要等情况下，不服从政府的统一指挥、调度的；法律、法规规定或者合同约定的其他情形。

其三，承接方因不可抗力无法运作申请终止合同时的临时接管。

2、确定临时接管主体

首先，立法明确政府对公共服务购买的担保责任。在政府直接提供公共服务的情况下，政府承担的主要责任是给付责任。在政府购买公共服务情况下，承接方没有实现合同目标时，仅仅承担违约责任是不够的，毕竟，公共服务消费者可能已经产生了难以估量的损害。当承接方不能完全承担责任或由于某些原因无法承担责任时，作为公共服务购买方的政府就应当承担补充责任，即政府最终承担担保责任。以此来倒逼政府部门注重合同治理，加强监督，防范风险的发生。

其次，确定临时接管机构。由于不同的公共服务项目涉及到不同的政府部门，为了保障公共产品和服务提供的连续性和稳定性，立法不必规定某一政府部门为统一的临时接管主体，应根据公共服务项目监督管理权的归属来确定临时接管主体。当然，公共服务购买可能涉及不同行政部门和专业性组织，单凭主管部门很难完成临时接管任务。此时，主管部门可以要求组成临时接管委员会。委员会成员除了主管部门人员外，还可以包括与公共服务管理相关的其他行政机关的人员以及律师、注册会计师、同行业专家等专业技术人员等。

3、遵循临时接管程序

危机消解的根本之道在于强化临时接管程序的立法规定，通过对申请、听证、决定、启动、执行、终止等程序的系统建构来约束政府的临时接管行为，保障各方利益主体的合法权益。

第一，提出申请。主管部门在确认承接方提供的公共服务出现法律法规规定的临时接管情形后，应及时提出临时接管申请，说明临时接管理由，提交临时接管预案。

第二，组织听证。政府在收到主管部门的临时接管申请后，应立即组织听证，以决定是否启动临时接管。听证应当发布听证公告，并公开举行。听证会应充分听取各方当事人和利害关系人的意见，允许各方当事人进行申辩和质证。由于公共服务涉及社会公众利益，因此，必须充分听取受影响的社会公众或其代表的意见和要求。

第三，作出决定。若确实需要临时接管时，政府应立即作出临时接管的决定；若不需要，则作出不予临时接管的决定，并应详细说明理由。临时接管决定作出后应将决定书送交承接方，并同时将相关信息向公众公告，公告中应载明被接管的对象名称、接管理由、接管组织、接管期限等事项。

第四，启动接管。政府在作出临时接管决定并审查通过临时接管应急预案后，应立即启动临时接管程序。政府可以组建临时接管委员会，启动临时接管应急预案。

第五，执行接管。临时接管委员会应当按照临时接管应急预案规定的内容和程序具体执行接管事项。临时接管委员会完成交接事宜后，应立即接手公共服务的运作或将公共服务转交同行业的其他承接方，保证公共产品或服务提供的连续性和稳定性。政府应当通过招标等公平竞争的方式选择新的承接组织，签订政府购买公共服务协议。被接管的社会组织或企业对接管机构或组织的接管行为应予以配合。

第六，终止接管。临时接管因期限届满而终止。在特定情况下，临时接管委员会可申请提前终止临时接管。这些情形主要有：临时接管事由已经消灭；有足够事实证明无法达成临时接管目的的；经政府认定已无临时接管必要的。政府在收到临时接管委员会终止临时接管的申请后，应当对相关事实进行调查核实，征求各利益主体的意见，作出是否终止临时接管的决定。临时接管委员会在收到终止临时接管决定书后应立即将公共服务项目交给新选定的承接方。

2013年7月的国务院常务会议对政府购买公共服务作出了总体部署，这种部署反映了政府对于公共服务购买的重视。无疑，政府购买公共服务，对于解决政府公共服务提供方面的能力局限、解决多元化的社会公共服务需求，对于改善公共服务的质量和效率，对于促进公共财政体系建设、实现政府职能转变，对于促进社会组织发展、实现公共服务均等化都具有重要作用。但同时，政府购买公共服务制度的完善与发展，直接关系到公共服务的质量，可能关系到社会和谐与持续发展，因此，应当从制度设计和规划上予以全面考虑。

编后语：课题从上海政府购买公共服务基本状况入手，在总结多年来不断积累的特色和经验基础上，揭示和剖析上海政府购买公共服务中存在的比较突出、亟待解决的问题，如单行立法必要性、管理体制、服务购买范围和购买标准、服务购买程序和方式、服务购买风险控制等；同时，介绍探讨了发达国家和相关地区政府购买公共服务发展的主要特征和基本趋势。在比较借鉴域外先进经验和国内部分城市有益尝试的基础上，提出了制定单行立法、明确购买标准、设计管理模式、建立临时接管制度等针对性建议，对于上海政府购买公共服务的制度建设具有一定的现实借鉴意义。

课题组长简介：

刘志欣，男，现任上海工程技术大学社会科学学院副教授。

（责任编辑：陈素萍 核稿：陈书笋）

[①]《上海市政府向社会组织购买服务调研报告》，载上海社会组织网：http://stj.sh.gov.cn/info.aspx?reportid=b8cb1577-336a-4866-8747-1be6694065e6.

[②]《上海市政府向社会组织购买服务调研报告》，载上海社会组织网：http://stj.sh.gov.cn/info.aspx?reportid=b8cb1577-336a-4866-8747-1be6694065e6.

[③]参见北大法宝－中国法律检索系统。一次检索以“上海”为标题，二次检索在结果查询中以“购买服务”为关键词进行全文检索。

[④]另有两件为：《上海市人大常委会关于修改的决定》(2010)和《上海市促进行业协会发展规定》（2002），这两件文件均被《上海市促进行业协会发展规定》（2010）所吸收。

[⑤]另一个文件：《上海市实有人口服务和管理若干规定(暂行) 》（2009）已经废止。

[⑥]由多个主体共同发布的，仅计第一发布单位。

[⑦]长宁区也有政府购买公共服务的规范性文件，但在北大法宝的检索结果中没有涉及。

[⑧]《中国政府采购十年来范围规模不断扩大》，载新华网：http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-06/29/c_112322905.htm；《财政部：1.1万亿采购规模仅占gdp的2.4%》，载人民网：http://finance.people.com.cn/n/2012/0710/c70846-18479917.html。

[⑨]《全国政府采购规模达13977.7亿元》，载财政部网站：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/zgcjb/201307/t20130724_968574.html.

[⑩]《上海100亿政府采购如何实现》，载新华网：http://news.xinhuanet.com/fortune/2003-08/12/content_1022244.htm.

[11]除2002年数据来源于网络外，其余数据为调研数据。

[12]《上海：政府购买公共服务的实践探索》，载国务院法制办公室网站：http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzyj/201308/20130800390720.shtml.

[13]参见《上海市政府采购管理办法》（1998）第2条：“本办法所称的政府采购，是指政府为了开展日常政务活动或者为社会公众提供服务的需要，以确定的、规范的方式和程序，购买货物、工程和服务的行为。”

[14]如松江区已经将政府采购中心归口区发展和改革委员会管理等。

[15]《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》（浦府办[2007]18号）。

[16]《杨浦区政府购买社会组织公共服务实施办法（试行）》（2012.7）。

[17]《静安区关于政府购买社会组织公共服务的实施意见（试行）》（静府发[2011]16号）。

[18]项显生：《政府购买公共服务管理机构的设置问题研究》，载《中共福建省委党校学报》2012年第3期。

[19]根据《上海市政府采购管理办法》整理。实践中使用的采购方式还包括：定点采购、协议供货、分批供货、网上询价等。

[20]“government at a glance 2013: procurement data”，oecd meeting of leading practitioners on public procurement，11-12 february, 2013, paris, oecd conference centre。see oecd website: http://search.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=gov/pgc/eth(2013)2&doclanguage=en.

[21]see wto website: http://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/overview_e.htm.

[22]see ftaa website: http://www.ftaa-alca.org/wgroups/wggp/eng/gpdoc2/chap1.htm.

[23]see ftaa website: http://www.ftaa-alca.org/wgroups/wggp/eng/gpdoc2/chap1.htm.

[24]《官退民进：探路公共服务去行政化》，载新华网：http://news.xinhuanet.com/local/2012-07/19/c_123432448_3.htm.

[25]常江：《美国政府购买服务制度的研究和启示》，载《政府法治简报》2012年第6期。

[26]李海平：《政府购买公共服务法律规制的问题与对策——以深圳市政府购买社工服务为例》，载《国家行政学院学报》2011年第5期。

[27]黄涧秋：《论“政府固有职能”对美国合同外包的约束》，载《行政法学研究》2012年第3期。

[28]贾西津、苏明：《中国政府购买公共服务研究终期报告》，载北京市平谷区社会建设网站：http://www.pgshjs.gov.cn/module/news/attachment/3_110457_1.pdf。

[29] 《美国：软服务采购倾向于发包给非营利机构》，载政府采购信息网：http://www.caigou2003.com/wap/viewnews_perspective.php?itemid=712169.

[30]see ftaa website: http://www.ftaa-alca.org/wgroups/wggp/eng/gpdoc2/chap1.htm.

[31]贾西津：《政府购买公共服务的国际经验》，载人民网：http://world.people.com.cn/n/2013/1003/c1002-23099104.html.

[32][美]e. s. 萨瓦斯著：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版。

[33][美]莱斯特.m.萨拉蒙著：《公共服务中伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书馆2008年版。

[34]马庆钰：《对政府购买公共服务的政策建议》，载《改革内参》2013年4月10日。

[35]《美国：软服务采购倾向于发包给非营利机构》，载政府采购信息网：http://www.caigou2003.com/wap/viewnews_perspective.php?itemid=712169.

[36]《官退民进：探路公共服务去行政化》，载新华网：http://news.xinhuanet.com/local/2012-07/19/c_123432448_3.htm.

[37]see worldbank website：“electronic government procurement-roadmap”

http://siteresources.worldbank.org/informationandcommunicationandtechnologies/resources/egproadmap.pdf.

[38]“government at a glance 2013: procurement data”，oecd meeting of leading practitioners on public procurement，11-12 february，2013，paris, oecd conference centre. see oecd website: http://search.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=gov/pgc/eth(2013)2&doclanguage=en。

[39]《美国：软服务采购倾向于发包给非营利机构》，载政府采购信息网：http://www.caigou2003.com/wap/viewnews_perspective.php?itemid=712169. 也可参见：see white house website: http://www.whitehouse.gov/omb/procurement_policy_letter_92-01/.

[40]《上海市政府采购管理办法》第15条规定：“（实行招标采购的情形）单项采购金额或者一次批量采购总额在规定限额以上的，应当实行招标采购。”