中国特色社会主义行政法规体系的发展历程与展望(2010年第9期)-国际云顶yd4008

《政府法制研究》2010年第9期（总第217期）

中国特色社会主义行政法规体系的

发展历程与展望

●中国特色社会主义行政法规体系的内涵：行政法规体系是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分；行政法规体系的制定主体是中央行政机关；行政法规是一个动态的体系。行政法规体系主要有以下几个部分构成：应当制定法律的事项而由国务院先行制定的规范性文件；行政法规以及具有行政法规效力的国务院决定和命令；部门规章

●我国行政法规体系建设中存在的问题：阶段性特征比较突出，体系内容过于庞杂，有些内容已超出行政法规的权限范围或者未经正当授权程序；不同层次的规范性文件之间存在冲突、缺乏衔接；内容有滞后性，常态性的自律机制尚未建立，动态清理制度还没有建立起来；立法过程中的公众参与机制不够完善，部门立法的偏僻未完全纠正；中央与地方立法权限在实践中较难界定；配套规范性文件的规定不规范，影响了部分行政法规的实施效果；法律解释的运作机制尚未充分发挥作用

●完善我国行政法规体系的几点建议：着重解决阶段性特征突出的问题；完善开门立法的相关制度；按照法制统一要求，建立、完善行政法规规章的清理和改、废制度；提高立法质量，不断实现科学立法；处理好中央和地方立法权的关系、协调好行政法规、部门规章、地方性法规的关系

中国特色社会主义行政法规体系的

发展历程与展望

江凌 刘平 王松林 史莉莉 韩冰

党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略已被载入宪法，十五大同时确立了到2010年形成中国特色的社会主义法律体系的目标，这是在总结改革开放以来社会主义法治建设经验基础上作出的科学选择，是对初步形成的社会主义法律体系框架的提升。党的十六大继续提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的要求。十七大报告进一步指出，中国特色社会主义法律体系基本形成，依法治国基本方略切实贯彻。建立中国特色社会主义法律体系，是建设中国特色社会主义伟大事业的一个重要组成部分，是关系到建设社会主义法治国家的一件大事。以国务院（政务院）名义颁布的行政法规及具有行政法规效力的决定和命令，在不同历史阶段发挥了重要作用，尤其是在改革开放30年来，行政法规体系在推进社会主义现代化建设、建立健全社会主义市场经济体制方面，更是发挥了不可替代的作用。

一、对中国特色社会主义行政法规体系的基本认识

（一）中国特色社会主义行政法规体系（以下简称“行政法规体系”）的内涵

法律体系指一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。[1]它以法律形式反映和规范国家政治、经济、文化和社会的各项制度。经过近30年的法制建设，我国已基本形成符合我国国情、具有中国特色的社会主义法律体系。行政法规体系，则是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，由现行规定和调整国家行政管理方面的法律规范所构成，并以行政法规、具有行政法规效力的国务院决定（命令）和部门规章为主体的行政立法统一体。对于其内涵，可以从以下几个方面进行把握：

1.行政法规体系是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分

中国特色社会主义法律体系，应该是适应我国社会主义初级阶段的基本国情，与社会主义的根本任务相一致，以宪法为统帅和根本依据，由部门齐全、结构严谨、内部协调、体例科学的法律及其配套法规、规章所构成，是保证我们的国家沿着建设有中国特色社会主义道路前进的各项法律制度的有机的统一整体。而根据不同法律规范的调整对象和调整方法，法律体系划分为若干法律门类。中国特色的社会主义法律体系可以划分为七大门类：宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法[2]。当然，法律部门的划分并非一成不变，随着社会的发展，会产生新的社会关系，新的法律部门将可能出现，原有的法律部门也会有所调整。基于国家行政管理活动的多样性、复杂性、广泛性，决定了行政法规体系并非单一的行政法，而是包括除刑法之外的其他六大门类法律的立法；不仅包括国务院制定的行政法规及具有行政法规效力的决定、命令，还包括国务院相关部门所制定的涉及某一行政管理方面的相关立法。

2.行政法规体系的制定主体是中央行政机关

我国宪法第85条规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。第89条第一项规定，国务院可以根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。国务院各部、委根据法律和国务院的行政法规、决定和命令，在本部门权限内，发布命令、指示和规章。从中可以看出，国务院各部委所制定的部门规章均为实施性立法，属于中央立法权限的组成部分，因为其必须是对法律、行政法规的原则性规定作出细化，或者是基于国务院的明确授权，并不等同于地方政府规章（其属于地方立法体系的组成部分，可以根据本地实际进行创设性立法）。因此，行政法规体系的制定主体均为中央行政机关。

3.行政法规是一个动态的体系

行政法规体系作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，随着社会主义市场经济体系的完善、社会主义民主政治的发展，以及我国法治进程的不断深化，行政法规体系也并非是固定不变的体系，而是基本处于动态的发展过程，不断丰富和完善。如，改革开放30年的立法重点由经济领域逐步转向社会公共管理领域，各级政府机关的角色也逐渐从“裁判员”演变为“运动员”，从强调赋予行政机关权力逐渐演变为约束行政机关行政权力的行使、规范政府共同行政行为，力求使政府权力与义务的平衡。总之，课题组认为，在不同历史时期，对行政法规体系的认识也是有所区别，应当将其作为一个动态的体系建设过程来定位并不断推动。

（二）行政法规体系的构成

以《立法法》为标志，行政法规体系的构成分为前后两个阶段：《立法法》出台之前，行政法规体系的建设并不明确、清晰，而在《立法法》之后，对行政法规体系则有了相对明确的界定。现在我们所理解的行政法规体系，主要由以下几部分构成：

1.应当制定法律的事项而由国务院先行制定的规范性文件

从我国立法实践来看，国务院先行制定的应当属于法律专属立法权事项的规范性文件包括三部分：一是文件内容属于法律规定的事项而应当制定法律，但国家并未出台相关法律，政务院、国务院未经授权而先行制定的规范性文件，主要表现形式为“命令”、“办法”、 “规程”等。二是单项法律授权，如1984年《全国人大常委会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》等三次单项授权国务院先行制定暂行规定或者条例，待条件成熟时，由全国人大及其常委会制定法律。三是《立法法》第9条的明确授权，需要制定法律而尚未制定，由全国人大及其常委会授权国务院先行制定行政法规的事项。

2.行政法规以及具有行政法规效力的国务院决定和命令

宪法赋予国务院享有制定行政法规的权力，而国务院的固有职能是执行法律，其立法职权来自于全国人大以宪法形式的授予。但从我国宪政实践来看，国务院立法职权是逐步明确，而非固有的。在1982年宪法之前的三部宪法并未规定最高国家行政机关享有制定行政法规的立法职权。但是，在此期间，国务院实际上出台了一系列法律规范性文件，如1951年的《中华人民共和国城市房地产税暂行条例》、1953年《中华人民共和国劳动保险条例》等。根据2000年《立法法》的规定，行政法规的制定主体为国务院，其制定依据为宪法和法律。行政法规可以规定下列事项：一是为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；二是宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。

国务院的职权之一就是根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。之所以将国务院发布的决定与命令认定为行政法规体系的组成部分，是基于对《立法法》的解读：决定与命令的内容属于国务院行使行政管理职能的范畴，同时，又是国务院各部、委制定部门规章的依据。《行政许可法》第14条第二款明确规定：“必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。事后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”因此，在国家法律和行政法规尚未出台，为实施行政管理职权的职能，国务院发布的决定和命令，实际上具有行政法规的效力，也成为部门规章的法律权源。

3.部门规章

课题组将部门规章纳入行政法规体系，仍是基于对《立法法》等相关法律、法规的认识。根据《立法法》第71条规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。由此得出，部门规章并无立法创设权，而仅对法律、行政法规、国务院发布的决定及命令的原则性规定进行细化，属于实施性立法。同时，根据《立法法》第86条之规定，地方性法规与部门规章之间对同一事项规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，若认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。从上述规定看出，当部门规章与地方性法规发生冲突时，效力待定，这也就意味着其在一定情形下效力高于地方性法规。因此，我们认为，作为中央立法权的一部分，部门规章应当属于我国行政法规体系的有机组成部分。

二、我国社会主义行政法规体系建设的历史回顾

新中国初期，法律并未明确规定政务院具有立法权，但有权“颁发决议和命令”。1954年《宪法》规定了全国人大是行使立法权的唯一机关。全国人大常委会只能制定法令，不能制定法律。国务院根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况，其以“命令”、“条例”等形式通过批准了大量法律规范性文件，文件数量大大超过了全国人大及其常委会的立法数量，在经济管理和社会管理方面起到重要作用。国务院各部委以“命令”、“指示”、“办法”等形式也通过了诸多规范性文件。据统计，截止到2007年底，从建国后到1978年十一届三中全会的召开期间，以政务院、国务院名义出台的法律规范性文件，仍然有效的有32部。

改革开放之初，小平同志就提出“一手抓民主、一手抓法制”的“两手抓”思想。同时，我们党在总结历史经验基础上，确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设基本方针，由此开创了我国社会主义法治建设的新时期。因此，课题组认为，我国真正从法治意义上开始建立中国特色社会主义法律体系的起点为1978年的十一届三中全会。同时，课题组所研究的行政法规体系也是以十一届三中全会为逻辑起点。

1.初步恢复法律制度的阶段（1978年12月十一届三中全会——1982年底颁布《宪法》和《国务院组织法》）

十一届三中全会作出了从1979年起，把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，全面实施拨乱反正，提出健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务，并对过分集中的经济管理体制着手进行改革。

中国行政法规体系建设开始得以恢复重建。1979年11月29日，五届人大常委会作出《关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》规定，“从1949年10月1日建国以来，前中央人民政府指定、批准的法律、法令，除了同第五届全国人大制定的宪法、法律和第五届全国人大常委会制定、批准的法令相抵触的以外，继续有效。”从此，一大批法律、法规得以恢复执行，最典型的即为恢复执行1957年由国务院制定的《治安管理处罚条例》，对维护当时百废待兴的社会治安、制裁违法行为起到巨大作用。同年，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》通过，明确规定省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定和颁布地方性法规，但需报全国人大常委会和国务院备案。从此开始确立中央和地方双层立法架构。

1982年2月，五届人大常委会第22次会议通过《关于国务院机构改革的决议》，明确规定各级各部的职数、年龄和文化结构，并将国务院各部门由100个精简为61个。同年12月4日通过的《宪法》规定，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，发布决定和命令。并对国务院和地方人民政府的权力作出规定。这标志着，立法机关与行政机关之间的立法权限开始明确。10日，通过《国务院组织法》规定各部委实行部长、主任负责制，可依法制定规章。自此，制定行政法规、部门规章有了法定的依据。

2.以宪法为基础，开始构建中国特色社会主义法律体系阶段（1983年——1992年党的十四大前）

1982年宪法的颁行，奠定了我国中央与地方分享立法职权体制的宪法基础。党的十二大明确提出有系统地进行经济体制改革的任务，我国经济体制改革首先在农村取得重大突破，随后提出以城市为重点的经济体制改革目标。政治体制改革步伐加快，其他领域的改革措施也陆续出台。六届全国人大以来，不仅在适应经济体制改革方面制定了一批适应改革需要的法律、法规，而且在政治体制改革方面立法也取得成效。以宪法为基础的社会主义法律体系开始构建，立法为经济、政治体制改革提供法律保障的作用日益凸现。

这期间，为适应改革对立法的需求，使立法决策与改革决策相适应，全国人大及其常委会作出过两个授权决定：一是1984年9月，全国人大常务委员会作出关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定，决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。二是1985年4月，全国人大授权国务院可以在与法律“基本原则不抵触”的前提下，制定有关经济改革和对外开放的暂行规定或条例的决定。这标志我国立法机关与行政机关之间，在明确各自的规则制定权限之后，开始探索在特定的法律保留立法权领域建立授权立法制度。授权之后，根据法律制定行政法规的宪法规定得以具体化。

在这一时期，以国务院名义出台的行政法规（现在仍然有效的）共有221部，调整范围涉及国家管理的各方面。其中，有的行政法规被废止，而上升为基本法律，如在1957年国务院制定的《治安管理处罚条例》的基础上，六届全国人大常委会于1986年9月通过了《治安管理处罚条例》。《行政诉讼法》（1989年4月）[3]、《行政复议条例》（1990年12月）相继出台，行政救济制度得以确立。《行政诉讼法》并明确人民法院审理行政案件，以行政法规为审理依据，并可以参照执行国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章。行政立法规范进一步完善，如颁布了《行政法规制定程序暂行条例》（1987年4月）、《法规规章备案规定》（1990年2月），对行政法规的规划起草、审定与发布、备案等都作出明确规定。

3.构建与社会主义市场经济相适应的法律制度阶段（1992年党的十四大之后——1997年党的十五大）

1992年党的十四大确立建立社会主义市场经济体制的总体改革目标，1993年宪法修正案予以确认“国家实行社会主义市场经济”。全社会确立社会主义市场经济就是法制经济的理念。为适应建立社会主义市场经济体制的需要，国家将经济立法放在首位，并抓紧制定推进民主政治建设、健全国家机构组织制度、保障公民权利、惩治各种犯罪活动、维护社会治安、促进教育科学文化发展、保护环境、合理开发资源等方面的法律。其中，立法的数量、内容、涉及范围都有所扩大，而规范市场主体、调整市场主体关系、维护市场秩序、有关社会保障、国家宏观调控方面的立法则占据了绝大多数。

实行社会主义市场经济，企业要自主经营，政府要转变职能，对其经营活动不直接进行行政干预，因此，规范经济行为和经营主体的立法得以凸现。如《公司法》（1993年12月）、《劳动法》（1994年7月）等法律的制定实施，《公司法》确立公司作为市场主体的法律地位，规范了公司的组织和行为，并促进了市场经济的发展。而《劳动法》对劳动合同、集体合同等进行了规制，确立了中国特色的社会主义劳动制度和劳动关系，着重突出了对劳动者权益的保护。《产品质量法》（1993年2月）、《反不正当竞争法》（1993年9月）、《消费者权益保护法》（1993年10月）对保护促进公平竞争、维护合法经营者、维护社会经济秩序、保证市场经济健康发展具有重要意义。

这一阶段，由国务院名义颁布的行政法规（现在仍然有效的）共有138部，从中可以看出，立法的重点也侧重于经济方面，如相继出台了《企业所得税暂行条例》（1993年12月）、《消费税暂行条例》（1993年12月）、《营业税暂行条例》（1993年12月）、《增值税暂行条例》（1993年12月）、《外商投资企业清算办法》（1996年 7月）、《契税暂行条例》（1997年7月）等。

另一方面，行政救济制度进一步健全，为促进国家机关依法行使职权，出台《国家赔偿法》（1994年5月），赋予了公民、法人或者其他组织对国家机关及其工作人员的违法行使职权的行为取得国家赔偿的权利。为保证政令畅通，提高行政效能，加强行政监督，颁布了《行政监察法》（1997年5月）。为规范行政处罚权的正当行使，对处罚权作出限定，出台《行政处罚法》（1996年3月）规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚，但必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度的范围内规定；对尚未制定法律、行政法规的，国务院各部委制定的规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。而且，对被授权、委托行使行政处罚权的实施机关也作出严格规定。

4.确立和实施“依法治国”基本方略阶段（1997年党的十五大之后——2007年十七大召开之前 ）

党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，并于1999年载入宪法。我国进入依法治国阶段。党的十六大把依法治国列为社会主义民主政治建设的重要内容和目标，并强调发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。可以说，我国社会主义法律体系进一步完善，民主政治、社会经济等各个管理领域基本上都做到有法可依。

作为依法治国的重要组成部分，依法行政也取得了明显进展。在这一阶段，我国更加注重出台规范政府共同行为的法律、法规，1996年10月1日开始实施的《行政处罚法》，标志着我国进入全面依法行政的新阶段。此后，为严格各级政府及其工作部门依法办事的能力和水平，强化行政执法监督以及为贯彻落实依法治国基本方略，坚持执政为民，建设法治政府的迫切需要，国务院还先后发布《关于全面推进依法行政的决定》（1999年11月）以及《全面推进依法行政实施纲要》（2004年4月）。而2004年7月1日实施的《行政许可法》进一步对政府审批权的行使作出严格规定；《行政强制法》也已起草完成进入广泛征求意见阶段，其有关规定对行政强制权有所规范。行政救济制度进一步完善，先后通过了《行政复议法》（1999年4月）及《行政复议法实施条例》（2007年5月）。在专门法律规定中，凸现出政府信息公开及限制行政权力的立法理念，在280多部规定公开制定的法律、行政法规中，涉及政府信息公开的有80多部。为规范政府自身行为，提高政府工作透明度，2007年4月颁布了《政府信息公开条例》。

2007年，我国围绕基本形成中国特色社会主义法律体系这一目标而展开了各项立法活动。1月1日《监督法》开始实施，从《物权法》（2007年3月）的八审通过，到《突发事件应对法》（2007年8月）、《城乡规划法》（2007年10月）的出台，从继续加快《企业所得税法》（2007年3月）、《反垄断法》（2007年8月）等经济领域立法的步伐，到审议通过《劳动合同法》（2007年6月）、《就业促进法》（2007年8月）等多部社会领域法律，《民事诉讼法》、《道路交通安全法》等陆续得到修改，中国特色社会主义法律体系起支架作用的基本法律基本上都已得到制定或者修改。

立法理念从注重经济领域立法，到在完善经济领域立法的同时，着力加强社会领域立法，着重关注民生等问题。《劳动合同法》在明确劳动关系双方权利义务的前提下，突出强调了保护劳动者合法权利，加大了对试用期劳动者的保护力度，并加重了用人单位不订立书面劳动合同的法律责任。作为民生之本的就业，关系到亿万家庭的切身利益，《就业促进法》的出台，第一次将实施积极的就业政策写入法律，把行之有效的促进就业、再就业的政策措施以法律的形式固定下来，并对反对就业歧视、女性享有与男性平等的就业权利、农村劳动者进城就业与城镇劳动者享有平等的劳动权利等作出明确规定。

行政立法权限的划分得以明晰。2000年3月颁布的《立法法》规定，行政法规由国务院制定，各部委制定部门规章，地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市人民政府制定，从1998年至2006年底，以国务院名义发布的行政法规及具有行政法规效力的规范性文件共有235部，立法的民主性、科学性得到加强，行政立法程序更加规范，相继出台《行政法规制定程序条例》（2001年11月）、《规章制定程序条例》（2001年11月）、《法规规章备案条例》（2001年12月）。

5.建设服务型政府时期（2007年党的十七大之后——）

2007年10月15日，胡锦涛同志在党的十七大作报告时宣布：“中国特色社会主义法律体系基本形成。”十七大的召开，为全面建设小康社会，建设服务型政府指出方向和具体要求。报告指出，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。推进依法行政。在中国特色社会主义法律体系基本形成后，行政立法工作的首要任务也将成为完善行政法规体系，将科学发展观、关注民生、以人为本等理念体现在立法与执法过程中去，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为政府立法的出发点和落脚点，维护公共利益和社会秩序。

民主立法、科学立法工作稳定前行。民主性与科学性在法律草案起草阶段得以体现，并克服了部门立法的诟病，提高了立法质量，如《循环经济法》就是由全国人大法律委员会等六个部门共同起草完成；对事关人民群众切身利益的重要法律草案向社会全文公布，广泛征求意见，如促进经济社会可持续发展的《水污染防治法（修订草案）》等。

三、我国行政法规体系建设的基本规律

经过多年建设，行政法规体系已经成为我国社会主义法律框架体系的重要组成部分。总结我国行政法规体系的建设历程，课题组认为,至少可以归纳出以下几方面基本规律：

（一）始终坚持法制统一原则是我国行政法规体系建设的前提

坚持法制统一原则，是我国作为一个集中统一的社会主义国家的基本要求，也是改革开放后，建立健全社会主义市场经济体制和社会主义法律框架体系的实践要求。改革开放以前，我国主要实行中央集权的立法模式，立法权限集中于中央。除了民族自治地方外，其他地方权力机关不享有立法权，国家行政机关也没有明确相应的立法职权。改革开放以后，1982年宪法的颁布，奠定了我国中央与地方、立法与行政机关分享立法职权体制的宪法基础。随着改革开放的迅速推进，在立法需求的推动下，各个规则制定主体的积极性被充分调动起来，同时不同规则之间冲突与矛盾逐步显现出来，坚持法制统一成为行政法规体系建设的必然要求。

改革开放使我国立法进程快速推进，这一时期包括行政法规体系在内的法律规范，具有比较明显的时代性、转型性特点。一项改革措施作为法律制度固定下来之前，往往要先试点、先试行：先由地方试点再到中央立法；先由较低效力层级的法律规范性文件规定试行，再由较高效力层级的法律规范性文件确立；有的重要制度要先由地方政府规章、部门规章规范试行，再由行政法规规定，最后才由法律确立。在这一改革过程中，地方或部门试行的、创制性的规范与中央原有的统一规范之间，难免会出现一些冲突。同时，也有一些地方和部门制定了维护自身利益的规范性文件，致使下位法与上位法相抵触，同等效力的规范性文件不衔接、不统一，部门之间出现依法打架的现象。

为了维护国家权威，中央高度重视维护法制统一工作。自1990年开始就颁布了《法规规章备案规定》，初步形成了备案制度和冲突解决机制。2000年，《立法法》的颁布，标志着维护法制统一从理念转换为要操作的法律制度。《立法法》明确了“维护社会主义法制的统一和尊严”的法律原则，并且规定了效力层级和冲突裁决制度，同时赋予公民个人按照规定可以提出纠正建议的权利。2001年，国务院颁布了《法规规章备案条例》，细化了对部门规章等规范性文件的事前合法性统一审查制度，逐步建立起公民、法人和其他组织提出审查建议的受理制度，及时纠正违法不当的规范性文件。改革开放三十年的实践表明，坚持法制统一既是我国法制建设进程的基本要求和基本前提，也是行政法规体系建设实践所遵循的基本规律。

（二）始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一

在经历“文革”的教训之后，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，成为改革开放过程中，行政法规体系建设所遵循的基本规律。要把中国的事情办好，关键取决于党的先进性和战斗力，取决于党的领导水平和执政水平。行政法规体系的建设成果，正是在坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度下取得的。行政法规体系建设中，坚决落实党的路线、方针、政策，使之经过民主、开放的法定程序，转化成为行政法规等规范性文件。党领导国家行政机关，党督促、支持和保证国家行政机关依法行使职权，在法治的轨道上推动各项工作的开展，维护行政管理相对人的合法权益。

实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权是党的一贯方针，也是行政法规体系建设所遵循的基本规律。在行政法规体系建设过程中，逐步建立起了社情民意的反映制度，初步建立了与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，逐步完善了专家咨询制度。

党的十五大提出了依法治国的新的治国方略，把党政关系问题放在执政党、国家公共权力和社会的大系统中重新考量，从执政党的执政方式角度，提出要改革和完善党的领导方式和执政方式。党的十六大提出实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。党的十六届四中全会又把这些认识高度概括为“科学执政、民主执政、依法执政”，为进一步推进党的领导方式和执政方式的改革与完善指明了根本方向。在谈到加强党对立法工作的领导时，强调党要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变，要求全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律的范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。

法律制度体现了党的方针政策，但并不是党的全部方针政策都要法制化。多年实践表明，法律、法规所体现的党的方针政策，应该是基本的、战略性的、较成熟的、需要较长时期执行并且最终需要依靠国家强制力予以保证的。[4]加强党的领导，使党的方针政策通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的战略决策得以贯彻实施，是我国依法治国、依法行政的重要实践。

（三）行政法规的内容必须适应我国经济社会文化发展的现实需要

多年的实践经验表明，我国制定行政法规要符合当时政治经济社会文化发展的实际需要。在改革开放以后的各个不同阶段，围绕着各时期的重点工作制定行政法规。

在改革开放初期，党中央十一届三中全会作出以经济建设为中心和加强社会主义民主和法制建设的重大决策，国务院提出了“加强经济法制建设”的工作方针，“加强经济行政立法，学会运用法律手段管理经济社会活动”是当时政府法制工作的基本要求。有法可依是当时法制建设的基础，加紧行政法规的制定、恢复社会经济秩序无疑是改革开放初期的重点工作。二十世纪七十年代末、八十年代初，国务院先后颁布了《劳动教养试行办法》、《城乡集市贸易管理办法》等行政法规。探索性立法是这一时期行政法规建设的典型特征。

随着改革开放的深入，行政立法进入了快速发展的时期，在此期间，行政法制建设承担着率先建立社会主义市场经济体制的艰巨任务，如《股票发行与交易管理暂行条例》、《中华人民共和国国家货币出入境管理办法》以及税收、信息、矿产、企业登记等涉及各经济领域的行政法规。同时，行政法规建设还要维护正常社会秩序，解决新旧体制转换中社会经济关系发生变化所引发的众多体制摩擦、利益矛盾，如制定了《国有企业富余职工安置规定》等。

到了改革开放的深化阶段，围绕建设社会主义市场经济体制这一中心工作，继续加强社会保障等市场经济活动规则，如《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》等。与此同时，更加注重环境保护、安全监督、突发应急等政府公共服务能力的建设。如《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》。在总结防治“非典”经验的基础上，制定了《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等行政法规以及总体应急预案、25件专项应急预案和80件部门应急预案。

（四）必须坚持立法决策与改革决策有机结合，立法为改革开放提供法制保障

十一届三中全会以后，改革决策与立法决策有机结合、“边破边立”是我国改革开放以后法制建设过程的特点，也是我国行政法规体系建设的特点之一。

在改革开放和社会主义市场经济建设的初期，推进改革面临着比较多的制度障碍，需要通过大量的行政立法决策提供支持和保障。当时的行政立法决策几乎都是对原有体制的突破，都是允许某一新经济因素、新经济关系在原有体制中生存或者在体制外生存。政府法制工作的着眼点集中在两方面，一是维护经济和社会秩序，促进生产经营活动；二是保障在旧体制突破中产生的新经济因素和经济关系和发生和发展。行政法规体系建设的主要功能是为改革开放保驾护航，使得改革措施具有“正当性”，确保改革贯彻施行。

随着党的十四大确定社会主义市场经济的改革目标，行政立法由突破旧体制为主向建立新体制为主转变，并在此基础上确立了建立市场经济体制发展所需的法律规范体系的目标。行政法规的功能由保障和促进新经济因素在计划经济体制外生存发展，向摒弃旧体制、构建新体制、新机制方向转变。党的十六大以后，社会主义市场经济体制法律体系框架已经基本形成，以法律法规为主要调控手段的地位已经确立。当前的行政立法决策，要继续为实现党的十七大确定的改革开放方针，提供保障和服务，不能成为新一轮改革的阻力。

总结实践经验，行政法规体系建设过程中，正确把握了改革决策与立法决策的关系：一是，行政立法决策体现了中央关于改革、发展、稳定的决策，通过立法决策予以行政立法，以制定和实施行政法规的方式推动和保障改革。二是，对于要制定法律、法规的重大改革决策，一般先以政策措施作为指导，经过探索试验，在总结经验的基础上，通过立法决策，予以立法。行政立法决策要着重把实践证明是正确的改革成果、改革经验肯定下来。改革经验尚不充分的，如果迫切需要立法，那就先把改革的原则确定下来，并为进一步改革留下余地。三是，如果实践证明现行法律、法规的有些规定已经不能适应形势的变化，成为改革的障碍，那就及时经过法定程序予以修改或者废止。

（五）积极稳妥地处理中央和地方立法权的关系，调动好两个积极性

中央和地方立法权的关系问题，是我国立法体制中的一个核心问题，决定着国家立法权力在纵向上的配置。新中国成立后，我国立法权限的划分，大体上经历了三个阶段：一是，1949年至1954年，为分散立法模式。这个时期，我国立法权力的分配具有多极化和分散化的特点。主要表现为从中央到地方多级主体享有立法职权。二是，1954年至1979年，为中央集权的立法模式。根据1954年宪法对立法权限划分的规定，除民族自治地方外，其他地方权力机关均不享有立法职权，国家行政机关亦无立法方面的职权。三是，1979年至今，我国立法权限划分采取的是集权为基础的分权立法模式。1982年宪法，奠定了这种分权立法模式的宪法基础。[5]立法权主要由中央行使，但在一定条件、限度和程序的规制下，地方政府可以适当行使中央授予的某些地方立法权。这种模式的特点是以中央集权为主，以地方分权为次，地方的立法权限远不如中央，而且地方立法权的行使要较多的受制于中央。

在改革开放以后的不同时期，我国中央对地方的授权有不同的侧重点，既实现了中央对地方的统一领导，又赋予了地方一定的立法创制权，有效发挥了中央和地方的两个积极性。1982年宪法第3条规定，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性。党的十三大改革指导思想是简政放权，在立法权限上，突出了向地方倾斜的特点。在党的十四届五中全会上，针对新的矛盾和问题，提出发挥“两个积极性”，实行适当的“均权制”。[6]《立法法》颁布实施后，明确了地方专属立法权，以及中央和地方的共同立法权。[7]同时授予地方创制性立法权以及一些保障公民权益的立法权，有效保持了改革、稳定和发展三者的协调关系。地方立法积极性得到调动，地方立法数量不断增长。目前，在建立统一的社会主义市场经济体制过程中，中央适当回收涉及宏观调控的权力，如行政许可权、行政处罚权、行政强制权等都上收到中央。

（六）正确处理维护好行政权力与保护公民权利的关系

“文革”时期，我国社会主义法制基本被破坏。十一届三全会以后，行政法规体系的建设历程，行政权力与公民权利的关系始终是一对需要正确把握的基本范畴。

在改革开放的初期，法制建设的主要特征为“以法行政”，以法律作为社会经济管理和调控的手段和工具。由于行政管理领域随着突破原有计划体制的改革探索而不断拓展，客观上产生了行政权力扩张的需求。行政立法也以管制型立法为特征，制定行政法规更强调行政目的，更多地赋予行政权力，约束公民权利。

在改革开放的发展阶段，由于对市场机制及其与行政权力结构关系的认识不充分，产生了行政权力非理性膨胀的现象，引发许多新的行政管理问题和社会问题。也正因此，行政立法开始从管制型（或称管理型）立法向对权力的控制型立法转变。以《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政复议法》等法律的实施为契机，围绕理性调整行政执法权力和立法权力结构，逐步控制行政许可、行政处罚等行政权力的设定，规范行政执法程序，强化管理相对人的权益保障。国务院先后制定了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》、《控制对企业进行经济检查的规定》等，国务院多个部门制定了有关规范行政处罚、行政许可等部门规章。行政法规体系建设侧重于管理权限和管理责任，侧重于行政程序建设，注重保护管理相对人的权利。

目前，我国行政法规体系建设正在从控制型立法向服务型立法转变。行政法规的功能正由侧重于经济属性向侧重于社会属性转变：既注重适应和促进经济秩序的变革，又注重促进政府自身职能的转变；既注重对行政权力的保障，又注重对其行使的监督，注重对公民权利的维护。2003年国务院公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，废止了1982年的《收容遣送办法》，表明立法更强调维护基本权利。2007年修订了《物业管理条例》，进一步明确业主大会、业主委员会的权利，保障公民的参与权、表达权和监督权。政府的自身建设更加强调公开、民主，2007年公布了《政府信息公开条例》。

（七）正确处理实体与程序的关系，是不断提高行政立法质量的基本要求

“重实体、轻程序”，曾经既是行政执法的实践误区，也是行政立法的认识误区。我国行政法规体系建设经历了重视实体忽视程序，到开始确立程序的理念，再到实体与程序相平衡的过程。

在改革开放初期，行政法规体系的规范性文件主要是规范行政管理中的权利义务，主要目的是尽快恢复各个领域的行政管理秩序；在提出建立健全市场经济体制的目标以后，行政法规体系的规范性文件主要是规定市场经济的运行规则。具体条文中，实体与程序衔接不够，甚至有不少对行政许可的规定，只有事项，而没有规定相应的实施主体、条件、程序、期限等规定。

从《行政处罚法》颁布开始，作为第一部行政程序的专门法，注重了对行政机关行使权力的行政程序控制。在规范共同行政行为方面，《行政许可法》继续对行政许可的权力进行控制。虽然从立法数量来看，到2007年国务院665件行政法规中，仅有15件为程序性的立法规范，各个专门法规中，仍然存在着不少程序上的缺陷，给违法行政行为留有制度空间，但是加强行政行为的程序性规范，已经成为当前行政法规体系建设中的共识。在行政立法、共同行政行为、各专业行政管理行为的规范中，高度注视程序性规定，已经成为一项规范性文件是否成熟的标志之一。

在行政立法方面，先后制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》，从规范、民主的角度，对行政法规和规章的制定程序进行了规范，建立起了法规规章的备案审查制度。起草法律、行政法规草案，坚持立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的工作机制，广泛听取各方面的意见，既注重听取专家学者的意见，又注意听取基层实际工作部门的意见；既听取执法部门的意见，又听取管理相对人的意见；既听取中央部门的意见，又听取地方特别是基层行政机关的意见。

不断提高政府立法工作的透明度和公众参与程度，拓宽公众参与渠道。完善公众参与的机制、程序和方法，适当增加了向社会公开征求意见的行政法规草案的数量，尝试举办行政法规立法听证会，逐步建立听取和采纳公众意见情况说明制度。

专家咨询制度、社会公示和听证制度，依法保障公民的知情权。开放民主立法程序。起草、制定与群众密切相关的法律法规原则上都要向社会公开听取意见。建立意见采纳情况说明和反馈制度，积极探索政府立法听证制度，起草、制定影响重大、关系人民群众切身利益的法律、法规，尝试通过听证的方式听取群众意见。

（八）立足中国国情，从实际出发借鉴国外通行做法，是行政立法实践的必然选择

中国的法文化传统决定了，无法土生土长一套以宪政为标志的现代宪政与法律规范体系。我国的现代法制客观上就是引进国外先进规则的过程。因为我国法治建设是要在较短的时间内，建立健全发达国家几百年才逐步形成的一套规制。在这种情形下，我国的法制现代化需要采取积极措施，引入国外先进的法律制度。而借鉴国外通行做法是建设行政法规体系过程中，必须适度把握的现实问题。多年的实践表明，国外的先进制度在中国并不都适用，决不能照抄照搬。借鉴的基本立足点必须从中国国情出发，解决中国的实际问题。

和其他领域的改革开放一样，我国现代法治进程基本也要经历简单引进、吸收消化，再到自主创新的阶段。在我国行政法制建设的初期，急需一些制度快速恢复各领域的管理秩序，更强调直接借鉴。这对于我国更快地接触和融入世界，具有直接的推动作用。但也有些借鉴来的现代法制在我国的运行并不尽如人意, 如破产制度、听证制度等，显现其水土不服的特征。

经过三十年的实践, 我国法制建设初具规模, 在某种程度上具备了选择借鉴的能力。强调借鉴外国的法律制度，要建立在有分析、有扬弃的基础上，这一制度必须是符合我国的国情，才能被接受和借鉴。这种选择主要考虑我国的国情特点：一方面，要借鉴符合我国现实情况，必须考虑我国的经济、政治、历史、文化的实际状况；另一方面，要对外来制度进行必要的改进或改造，使之融合于整个法律体系，并为执法者和管理相对人普遍接受，这样才能保持本国法的稳定性和进步性。

总体上说，我们已走过了简单引进国外法律制度的阶段，不再“食洋不化”，而开始在吸收消化有益经验的同进，注重对传统法文化精华的发掘、改造，与现代法治文化相融合，以形成真正有中国特色的法律制度和体系，如信访制度、调解制度与法律制度的衔接，就是其中的实践。

四、我国行政法规体系建设中存在的问题和展望

我国行政法规体系建设正处于我国社会转型时期，社会经济生活等各方面发生巨大变化的时期。改革开放三十年，是我国政治、经济、社会、文化等各个领域的建设快速发展时期，一边改革开放，一边建设法制，“破”与“立”的并行，决定了我国的法治进程是个十分艰巨的过程。行政法规体系在建设过程中，难免会出现一些不适应、不完善或者相对滞后的问题。

主要表现为以下几个方面：一是阶段性特征比较突出，行政法规体系的内容过于庞杂。有些内容已超出行政法规的权限范围或者未经正当授权程序。经济法类比重较大，而社会法类相对较少。在现行有效的655件行政法规中，经济法类行政法规共306件，占总数的46.7%；社会法类行政法规共42件，占总数的6.4%。现有的部门规章中创制性内容较多，超出了《立法法》的规定权限，尚未得到纠正。二是不同层次的规范性文件之间存在冲突、缺乏衔接。由于我国采用多层次立法的模式，行政法规、部门规章由不同主体制定，涉及到诸多部门利益，在内容、形式和其他方面就往往会有不统一、不一致、甚至是冲突、抵触、重复、混乱的现象。三是内容有滞后性，常态性的自律机制尚未建立，动态清理制度还没有建立起来。这是成文法国家所具有的普遍现象，在我国改革进程中这一问题更为凸出。自五十年代以来，由国务院统一部署的全国性行政法规、规章的清理工作就有10次之多，其中４次是全面清理，６次属专项清理。即便如此，规定的有关内容仍难以适应社会发展的需要。四是立法过程中的公众参与机制不够完善，部门立法的偏颇未完全纠正。公众参与机制的欠缺，是我国行政法规体系建设过程中一个比较突出的问题。部门立法痕迹明显，主要平衡部门间的利益，过多考虑行政管理的方便，对公民权益缺乏制度上、程序上的保障。五是中央与地方立法权限在实践中较难界定。对此，《立法法》虽然有所规定，但在实践中，仍然面临着中央与地方立法权限的合理划分问题。如，对地方性事务的界定不清晰、部门规章与政府规章的权限难以把握、区域性立法的协作程度不足。六是配套规范性文件的规定不规范，影响了部分行政法规的实施效果。对于未能按时同步出台配套规范性文件的，没有比较刚性的监督机制。七是法律解释的运作机制尚未充分发挥作用。

党的十七大在回顾过去五年工作的基础上，对下一步继续改革开放、深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、发展社会主义民主政治等，进行了展望、提出了新的要求。党的十七大报告基本上延续了十六大以来，党中央对国家经济社会发展、民主政治建设的总体战略和发展目标。在此基础上，也提出了一些新时期发展的新的要求，其中关于法治建设有不少新的提法，可以说是十七大报告的“亮点”。也可以说，党的十七大，为我们建设中国特色社会主义行政法规体系，指明了新的方向，明确了新的目标和任务。下一步行政法规体系建设，应当将十七大报告精神作为指引，将十七大报告对法治建设的要求自觉贯彻其中，我们将面临以下主要任务：

（一）进一步完善中国特色社会主义法律体系

新中国成立后，尤其是十一届三中全会以来，我国在各个领域加快立法步伐，法律制度建设成效显著，年度立法数量屡创新高。到党的十七大召开，社会经济各领域基本有法可依。党的十七大报告在回顾过去五年的工作时指出，“我国民主法制建设取得新进步” 、“中国特色社会主义法律体系基本形成，依法治国基本方略切实贯彻。”

中国特色社会主义法律体系建设已经取得了阶段性成果。但是，这并不意味我们国家的法律体系建设可以止步不前。事实上，我们面临的任务还很艰巨。我国的法治建设基本是和改革同步进行，边改边立是我国法制建设的基本特色。再加上成文法本身的滞后性，及立法技术的不完备等因素，导致我们现有的法律体系中，有很多制度设计是不合乎社会现实状况，甚至是严重滞后，不具有可操作性的。以行政法规为例，根据课题组对国务院行政法规清理工作数据的汇总，包括地方、部委、专家、社会在内，对行政法规提出的建议总条数为8531条，其中修改建议5522条，占到总建议数的64.7%，而修改建议则集中于：现有规定不能适应社会、经济发展要求。因此，进一步完善中国特色社会主义法律体系，从重立法数量转向重立法质量，通过制度建设，实现立、改、废并重，优化结构，是我国新时期法治建设的重点。具体的，要对现有法律体系中不合乎现实、与上位法相违背的文本、条款及时清理，通过废止、修订等方式使其更顺应目前的社会现实和经济发展形势。可以通过立法后评估、立法技术规范等一些制度的设计来实现这个转向。同时，还应当按照十七大的要求，在一些新的领域，加快制定规范，填补法律空白。如生态文明建设、和谐社会建设、社会事业建设等方面。

（二）继续贯彻立法为改革开放提供法制保障的理念

改革开放是我国党的第二代领导集体在当代中国发展的关键时期作出的重要抉择。经过近30年的实践，改革开放在促进我国经济发展、社会进步等方面的贡献有目共睹。党的十七大报告中指出，“事实雄辩地证明，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路；只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。”并指出，“深入贯彻落实科学发展观，要求我们继续深化改革开放。”我国法制建设与改革开放同步，继续坚持改革不动摇，既是对党提出的要求，也是对行政立法提出的要求，立法也要进一步解放思想，以改革的精神完善法制。在法制与改革的关系上，在过去法制不健全，一些领域还没有法律调整的社会时期，法制为改革服务，主要体现为积极保障改革成果，将政治、经济、文化等领域的改革成果，及时以法律制度的形式确认下来。当前，在社会主义法律体系基本形成，各项法律制度基本确立的新形势下，我们仍然要坚持改革理念。具体讲，就是法制要为改革留空间，要允许先行先试，允许一些地区一些改革举措在不违背宪法、不违背法律的基本价值和基本法理的前提下，突破现有的一些法律规定，通过局部试点、试验的方式大胆创新，建立新的制度规范。在条件成熟时，及时通过立法把它固定下来，在面上推行。

（三）进一步提高立法质量，完善开门立法程序，切实贯彻科学立法、民主立法

党的十七大报告指出，要“坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”科学立法、民主立法是提高立法质量，以实现法的实效性的重要程序保障。法治的要义之一，即为良法之治。一部法要有实效性，要能实现其立法目的，必须要能够相对准确的反映所调整事项的客观现实和发展规律，既不能过于超前，也不能过于滞后。这就需要强调立法与社会现实的契合度、立法的技术水平等立法的科学性因素。同时，要通过一定的立法程序实现不同利益群体的博弈，使所立之法反映不同人群的声音，即实现立法的民主性。民主立法，强调的是立法程序的公开、透明、公众参与、意志的自由表达等。科学立法、民主立法并不是十七大报告首次提出，事实上，这是我们国家在相当长的时间段内，对提高立法质量所提的要求。然而，回顾以往，会发现目前的立法现状与这个要求仍然有巨大的差距。我国长期以来习惯于部门立法、专家立法，在科学立法方面仍然有着艰巨的任务，在民主立法方面的差距更大。

行政法规，在法律位阶上，属于中央立法，法律位阶较高；在调整范围上，适用于全国领域；法律性质上，又属于行政立法，内容是关涉行政管理的方方面面。在我们国家，地域广阔、经济社会发展不平衡、人口众多、管理难度大是基本的社会发展现状。这些都要求行政法规在立法过程中要深入基层、充分调研、全面把握社会现实。在立法技术上进一步完善，提高立法质量。并通过一些制度设计，通过一些刚性规范，完善开门立法程序。使所立之法与现实紧密结合、具有可操行性、实效性。

（四）以人为本，按照注重权利保障，限制政府权力的理念，推进服务型政府建设

党的十七大报告提出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。相对于管制型政府，服务型政府更强调以人为本，更强调关注民生，是要把政府的工作重心从行政管理转移到公共服务上来。服务型政府的内涵是民主政府、有限政府、责任政府、法治政府、透明政府、绩效政府。其中法治政府和其他几方面的内容是相辅相成的关系，民主政府、有限政府等建设成果，要及时通过法律规范确定下来，并严格遵照实施；同时通过法治政府建设，保障并促进有限政府、责任政府、绩效政府的进一步推进。比如有限政府建设，主要解决过去计划经济体制遗留下来的，政府该管的管，不该管的也管，手伸的过长的问题。要求政府从一些主要由市场调节的微观经济领域退出，改为进行必要的引导。具体到法治保障，就要发挥行政指导、软法、公共治理等管理方式和立法形式的作用。服务型政府对行政立法提出的要求则是，要改变过去立法中注重行政相对人义务的设定，而忽视相对人权利保障的立法倾向，通过限制政府公权力，通过民生性立法，注重对公民私权利的切实有效的保障，以实现政府服务大众、服务社会的目标。

（五）树立社会主义法治理念、弘扬法治精神

党的十七大报告提出，“深化政治体制改革，要坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。”并进一步提出“依法治国是社会主义民主政治的基本要求”，要“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围”。这是我们国家第一次将社会主义法治理念建设写入党的纲领性文件，具有深远的意义。树立社会主义法治理念、弘扬法治精神，是我们国家在新时期，在社会主义法律体系已基本形成的时代背景下，对法治建设提出的新要求。如亚里士多德所说，法治的要义是：1、制定良好的法律；2、所制定法律被普遍的遵守。法治理念的建设，法治精神的弘扬，虽然强调的是法意识层面的建设，但它有一个前提，即制定良好的法律，也就是良法之治，这是对立法者提出的要求。因为，只有科学立法，立善法、良法，法治权威才有可能树立，民众才会自觉守法，法治理念、法治精神才能得以形成。在此基础上，加强公共意识教育和宣传，真正确立法律在社会中，在民众心目中的权威地位，人们才会自觉遵法守法。

（六）把深入贯彻落实科学发展观作为政府法制建设的根本指导思想

首先，要从我国社会主义初级阶段的基本国情和我国发展的阶段性特征出发，既要秉承法治的基本精神、基本趋向，又要注意法治发展的阶段性；其次，要牢牢把握科学发展观的第一要义和基本要求，为国民经济又快又好发展创造良好的法制环境。要认真研究政府法治建设的战略思想，从制度上推进科教兴国战略、人才强国战略、可持续法制战略，推进经济方式转变；要牢牢把握全面协调可持续这个基本要求，在继续加强有关经济调节、市场监管、完善社会主义市场经济体制方面的立法的同时，更加重视有关社会建设、社会管理、公共服务、改善民生等方面的立法，善于通过法制来引导、规范和保障、推进中国特色社会主义的经济建设、政治建设、文化建设和社会建设；第三、要坚持以人为本的核心理念，切实把促进科学发展、关注改善民生、促进社会和谐、维护社会公平正义作为政府法制建设的基本价值取向。坚持以人为本，就是要坚持用这一核心理念来审视、反思立法，突出强调人民群众是财富的创造主体、法律的制定主体、法律的实施主体，始终把实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益作为政府立法工作的出发点和落脚点，切实从法律制度上实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

五、完善我国行政法规体系的几点建议

如前所述，自新中国成立、尤其是十一届三中全会以来，我国行政法规体系建设取得了一系列成就。但是，在结构体系、立法权限划分、立法程序等方面也存在一些问题。2007年3月，国务院法制办在全国范围内开展行政法规规章清理工作，得到了社会各界的广泛关注和积极回应，包括国务院各部委，行政法专家，各省、自治区、直辖市等在内的社会各界，对655部行政法规提出了几千条意见，这些意见也部分的反映了我国行政法规体系中的问题。课题组在对这些建议进行分类梳理、分析的基础上，试图提出一些下一步行政法规体系建设完善的建议：

（一）着重解决阶段性特征突出的问题

《立法法》颁布实施之前，由于对中央与地方、立法机关与行政机关之间立法权限划分不明确，有相当数量的法律规范性文件，是在立法权限不清的背景下，为适应当时社会管理的需要制定。例如：由于专属立法权没有明确，行政法规规定了一些本应由法律规定的内容。如：现行行政法规体系结构不合理，行政法类所占比重小。再比如部门规章创制性的问题。《立法法》颁布实施，确立了我国的基本立法体制，根据其中对立法权限划分的规定，现行的行政法规，有相当数量需要通过清理上升、废止或者修订。并且，对于关注民生、生态文明、和谐社会建设等方面的内容应当及时完善。

1.根据《立法法》精神，在类别上及时调整

据统计，在655件行政法规中，各部门法所占数量和比例，详见下表一。可见，在我国现行的行政法规中，行政法类行政法规只占到37.3%，其中大部分是经济法和民商法等其他类别的行政法规。

表一：

	宪法类	民商法类	行政法类	经济法类	社会法类	诉讼及非诉讼程序类
件数	13	46	244	306	42	4
所占比例	2.0%	7.0%	37.3%	46.7%	6.4%	0.6%

在《立法法》颁布实施前，由于国家立法制度不健全，对于国家专属立法权没有明确规定，对于法律与行政法规、部门规章等之间的权限划分没有明确界定，因此,所制定的行政法规，对于民事、商事、经济等方面的事项都有涉及。《立法法》颁布实施后，明确了行政法规可以规定的内容。其中第五十六条第二款规定，行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。并且在第八条中规定，关乎民事基本制度，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，以及诉讼和仲裁制度等的事项，只能由法律制定。[8]

根据《立法法》的精神，宪法类、民法商法类、诉讼和仲裁类行政法规都不适宜纳入行政法规体系当中，经济法类，对于基本经济制度也不应当由行政法规规定。行政法规体系所能包括的只有行政法类、行政程序法类、微观经济和社会法类行政法规。因此，建议国家对于现有的行政法规应当进行及时清理，采取上升、修订、废止等措施，并在今后的行政立法中确立相应的原则，使现行行政法规体系在结构上得到优化。事实上，据统计资料显示，这次全面清理中，有相当的建议也提出了这方面的内容。如1982年1月21日公布的《劳动教养试行办法》，经课题组统计，地方、各部委、专家以及社会各界提出的建议共有55条，其中建议废止的意见27条，建议实效的意见1条，建议修改的意见27条，主要理由是违背了《宪法》第三十七条关于人权保护以及《立法法》第八条关于立法权限的规定。再如1993年4月22日以国务院令公布的《股票发行与交易管理暂行条例》，即是对于金融制度的规定，地方、部门、专家以及社会对该条例共提出了7条建议，建议废止的有3条，建议修改的有4条。

2.完善授权立法制度

授权立法，根据现代宪政理论，分为普遍授权和特别授权两种。前者是指，以宪法性规范的形式，对一个在权力本原上不具有立法职能的主体，在一定条件限制下，赋予其广泛的（抽象的）立法职权。后者是指，立法机关以法律性规范或立法决定等形式，对在宪法规定中无立法职能的主体赋予特定的立法职权，或对依法已享有一定立法职能的主体赋予更多的立法职权。[9]我国法律体系中的授权立法，多为特别授权立法。《立法法》第九条规定， “本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”即是特别授权立法的一种。根据此规定，一些本应由法律规定，而国家尚未制定法律的事项，全国人大及其常委会可以通过授权立法的形式，授权国务院先制定行政法规，待条件成熟后，再上升为法律。由于国家立法资源的有限，和空白领域需要法律调整的紧迫性，使得授权立法成为出台过渡性措施，对一些领域进行及时调整的有效措施。实践中，在《立法法》颁布实施之前，作为国家最高权力机关的全国人大及其常委会，对国务院的专项授权立法曾经有过三次。[10]《立法法》颁布实施后，授权立法运用较少。当前，我国处于深化改革的时期，在和谐社会、科学发展观、公平正义建设等方面，对立法都提出了新要求。在不可能都及时出台法律的情况下，可以通过完善授权立法，通过先出台行政法规，使一些新的社会领域，有可以依据的基本规范，而不是无据可循。具体的，一是对于已有法律，可以通过特别授权方式，由国务院制定行政法规，对其中的改革事项和管理予以规范；二，对于暂无法律调整的，可以通过专门授权方式，解决法律调整空白的问题；三，为保证授权立法的严肃性，应当在经授权所立的行政法规中，通过规定落日条款，使其在达到一定期限后自动失效；四，对一些暂行或者试行规定，应当明确暂行或者试行的期限，如最长不得超过五年。事实上，在这次法规清理中也反映了这个问题，有大量90年代甚至80年代的暂行或者试行规定，由于缺少失效条款，到现在仍然在被适用。社会各界对这些规定也提出了相当多的意见。对这些暂行或者试行规定，应当及时清理，能够上升为法律的，及时上升；不能够上升的，建议废止、修改，或者确定失效，以保障授权立法的严肃性。

3.规范部门规章创制性的问题

根据《立法法》第七十一条第二款的规定，“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”该条款的规定，明确了部门规章只能是实施性规定的性质。而实践中，仍有大量部门规章属于创制性规定，超出上位法规定的事项范围，甚至规定上位法未规定的事项。因此，有必要对部门规章进行梳理，需要上升的及时上升为行政法规。要创制部门规章，必须由国务院决定或者命令授权制定。无原则性规定和授权，不能随便创制。

（二）完善开门立法的相关制度

《宪法》以国家基本大法的形式，规定了中华人民共和国的一切权力属于人民。并规定了人民对于国家事务的平等的广泛的参与权力。[11]近些年，随着依法治国、法治政府建设的推进和不断深化，民主立法、开门立法成为新时期法治建设的热点。[12]民主法制建设，很重要的一方面，就是要在立法过程中充分听取民意，将群众意见反映到立法决策当中去。行政法规，由国家最高行政机关制定，在横向上，涵盖了国家行政管理的方方面面；纵向上，在全国范围内适用。再加上规定事项一般都较为具体，关乎民生。因此，在立法过程中是否发扬民主、关注民意，可以说决定了行政法规是切实可行，还是一纸空文的关键。

事实上，在国家立法中，已有条款体现了对行政法规制定程序民主化的关注。[13]对于行政立法应当深入基层调查研究、听取意见，召开论证会、听证会，部门间协调等都有一些规定。但总体来说，开门立法程序不完善，制度不健全仍然是我国行政立法的现状。例如，对于送审稿直接涉及公民、法人及其他组织切身利益，从而有必要举行听证会，并没有认定的程序性要求。实践中，都是由起草机关自己决定是否召开。而且根据现有的规定，即使直接涉及，国务院法制机构也可以选择不召开。再比如，行政法规送审稿在地方征求意见，往往时间过短，除去公文流转的必要时间，真正落实到征求意见环节，经常只有不到一个星期的时间，在这么短的时间内，要了解一部规范性法律文件的立法背景、制度架构、文字表达等，并结合本地实际提出合理有据并具有可操作性的建议，不是一件容易的事情。其结果就是，由于时间所限，地方经常只能提出相对粗糙的意见，而无法进行深入的论证。

针对诸如此类的问题，课题组建议，行政法规的制定，下一步应当着力于完善开门立法的程序，使民主立法、开门立法有制度上的保障。具体来说：

1.完善社会公众参与机制

制定与群众利益密切相关的法律法规原则上要公开听取意见。要逐步完善公开听取意见的程序和方法，扩大征求意见的范围，拓宽公众参与的渠道，延长公开征求意见的时间，探索行政法规草案征求意见的时机，增强政府立法工作的透明度；要建立专家库，注意听取和尊重专家的意见，切实做到真听专家的意见，听真专家的意见，听专家真的意见；要逐步建立和完善公众参与的反馈和互动机制，通过答记者问、说明、网上回帖等形式及时向社会反馈意见吸纳情况，保护和引导公众参与的积极性。对于行政法规起草稿通过网络、报刊面向公众征求意见过程中形成的建议，要有反馈制度。采纳了哪些意见，未采纳哪些意见，及未采纳的理由，要有书面的报告。一方面国务院要向全国人大就报告内容作说明；另一方面，要向社会进行公开反馈。要确保有序参加，不能一哄而起，切实做到正确引导，防止炒作。

2.立法建议稿多元化

立法建议稿，可以是就一个文本，可以是就几项制度，甚至可以就几个条文提出，不必拘泥于形式。立法建议稿可以由不同的利益群体提出，如行业协会、律师协会等。还可以探索委托没有利益关系的，有一定专业知识的专业机构提供立法建议稿。同时把握两个结合：一个是中央与地方积极性相结合。二是地方实务部门建议稿与中央研究机构的学者建议稿相结合。目前国务院就一些法规征求意见时，已经探索了这种做法，也取得了比较好的效果。建议进一步扩大范围，使实践部门和理论部门、中央与地方的意见很好的交叉汇总，良性博弈。

3.扩大立法听证范围

对涉及民众权利或者公共利益的立法，都能举行听证会，征询民意；可以就整个法规文本组织听证，也可以就一个事项一项制度进行事项听证。立法听证，除国家层面召开听证会外，可以授权地方组织举行，以便最大范围的收集民意。听证会结果要公布。听证程序的规范，是保证这一制度切实有效的重要因素。建议听证会记录对听证主体、听证参与人产生的过程等要素进行详细的记载，涉及到部门之间、中央和地方之间有不同观点的，要重点记录。听证会纪录或者主要内容要以适当方式向社会公布。条件成熟时，也应当积极探索听证会电视直播的公开方式。

总体上，建议行政法规开门立法能够多层次，多元化展开，通过合理的程序设计，实现不同利益群体的正常博弈，以保障开门立法的有效性。

（三）按照法制统一要求，建立、完善行政法规规章的清理和改、废制度

《宪法》第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”因此，法制统一是我国法治建设应当遵循的一个基本原则。宪法在我国法律体系中处于根本大法的地位，因此，在尊重宪法的基础上，实现法制统一原则应当是我国行政法规体系建设的基本目标。要实现这个目标，需要建立一些基本制度保障：

1.建立行政法规和规章清理制度，使清理工作常态化

2004年，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中，提出了提高制度建设质量的若干要求。其中之一即，“建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。”作为大陆法系国家，我国的法律规范性文件主要表现为成文法形式。成文法的滞后性是其本身固有的特性。再加上我们国家的法制建设是与改革同步，边改边立、边破边立是我国立法工作的基本特征。因此，要保证我们的立法与经济社会发展相同步，能适应社会发展要求，需要建立行政法规的清理制度，使法规清理法定化、常态化。

课题组以本课题第一部分历史阶段的划分为基础，对这次国务院行政法规清理各方面建议的相关数据进行了汇总、统计和分析。具体见表二：

表二：

颁布日期	颁布行政法规总数（部）	建议总条数（包括废止、失效、修改意见）	涉及行政法规数量（部）	平均每部行政法规的建议数（条）
1949-1978年	32	662	31	21.3548
1978-1982年	39	775	39	19.8718
1983-1992年	211	4087	209	19.5550
1993-1997年	138	1472	134	10.9851
1998-2006年	235	1535	203	7.5616

可以看出，随着时间的推移，从1949年到2006年的不同历史阶段，所制定行政法规收到的平均建议数呈递减趋势，其中尤以1992年为显著的分界岭。也就是说，社会各方面的建议，比较集中于早期制定的行政法规。这更加反映了我们国家行政立法清理不及时，滞后性严重。也显示出建立行政法规清理制度的紧迫性。

为保证行政法规的适时调整，减少行政法规与法律之间、行政法规之间、行政法规与规章之间的冲突，课题组认为，行政法规、规章清理制度的内容应主要包括以下几方面：一是明确清理范围。即行政法规以及具有行政法规效力的国务院决定和命令；国务院部门规章；地方政府规章；各级规范性文件参照清理。二是明确清理责任主体。依据“谁制定谁清理”的原则，确定由国务院作为行政法规的清理主体。三是明确清理的形式。重点确保即时清理、定期清理的实施。四是明确清理的内容。五是明确清理的基本程序。

2.切实贯彻法定的备案审查制度

《中华人民共和国立法法》第九十条规定，两类主体可以提出违宪审查的要求。[14] 2005年12月16日，第十届全国人大常委会第四十次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》（以下简称《法规备案审查工作程序》）的修订，并通过了《司法解释备案审查工作程序》。以上这些规定初步搭起了我国备案审查制度的框架。可以看出，在行政法规体系中的备案审查，有两种形式：一是行政法规向人大常委会备案；二是部门规章向国务院备案。

然而，如何将这些规定落到实处？审查过程是否公开？怎么保证公民的审查建议得到有效反馈？主动审查是否定期进行？这些都需要在实践中进一步探索，并通过一定的制度的细化和建设来加以保障的。事实上，根据这次行政法规清理工作中社会各方建议的汇总，《公共场所卫生管理条例》、《传染病防治法实施办法》、《化妆品卫生监督条例》、《幼儿园管理条例》等4部法规，由于存在歧视性条款，收到的修改建议达582条，占社会建议修改意见总条数的50%以上。这集中反映了行政法规违宪审查的不及时、不到位。

法律的制定、实施、完善是个动态的而不是静态的过程，需要不断循环完善。随着改革的深化、形势的发展，要加强备案审查与清理工作，在备案审查与清理方式上，要注意及时审查与定期清理相结合；在备案审查与清理标准上，要合法性审查、合理性审查、协调性审查相结合；在备案审查与清理方法上，要行政机关自我评价与社会评估相结合，做到修改与废止并重，适时废止、修改、完善法规、规章，切实维护社会主义法制的统一、尊严和权威。

3.完善立法成本效益分析机制

改革开放以来的30年，是我国经济持续快速增长，社会全面发展进步的30年。在这30年里，为适应社会管理以及公共服务的需要，我国从中央到地方都进行了大规模的立法，行政法规也不例外。1982年宪法奠定了改革开放时期法制建设的基础，从1983年开始，我国的行政立法保持每年20部以上的高立法数量，具体见表三：

表三：

颁布日期	时间跨度	制定行政法规数量（部）	平均每年制定行政法规数量（部）
1949-1978年	30年	32	1.1
1978-1982年	5年	39	7.8
1983-1992年	10年	211	21.1
1993-1997年	5年	138	27.6
1998-2006年	9年	235	26.1

伴随着大规模的立法，我国法律体系已基本形成，各项制度基本建立。当前立法中面临的主要矛盾不再是立新法的问题，而是如何提高所立之法的质量，使之更符合社会实际，更具有操作性的问题。

除现实上的需要外，国家制度层面也对提高立法质量提出了一定要求。党的十六大报告中提出要“加强立法工作，提高立法质量”。 2004年，国务院《实施纲要》提出了建立立法成本效益制度的要求，[15]接下来颁布实施的《中华人民共和国行政许可法》，则明确了行政许可的定期评价制度。建立立法后的评估制度，着力于回头审视已立之法，可以通过评估对立法进行及时修正，使之更适应社会现实，与不断变化的经济、社会形势相契合。课题组认为，行政立法的后评估制度应当包括以下主要内容：一是明确评估类型。根据现行法律规定和已有工作实践，按照后评估制度的依据来源和实施评估的期间，大体上可以将立法后评估制度分为定期评估和非定期评估两种类型。二是明确评估主体。在实践中，可能承担这一角色的有很多，有立法机关、政府法制机构、执法机关（实施机关），或者是专业性的机构等。究竟哪一个主体是合法的主体，又是最适合当前我国的现实情况和法律体制的，需要作进一步研究。三是明确评估基本程序。主要包括确定评估实施主体、制定工作方案、做好基础性资料收集、调查问卷设计、开展实证调查、形成评估报告等环节。四是明确评估指标体系。首先要建立评估指标体系的基本原则。然后确定被评估的内容，主要包括立法基本规范、具体行政行为、其他行政行为、专业管理制度等内容。再确定评估指标，主要是从合法性、合理性、实效性、技术性、协调性、专业性等角度进行评估。

既要分析立法成本效益，又要分析执法成本效益；既要分析守法成本，又要分析违法成本；既要注意立法预评估，也要注意立法后评估。当前特别是要强调立法预评估，对一部法律法规的社会影响和作用、经济效益和社会效益，可能发挥的综合作用，应当进行充分的必要性和可行性论证，不仅要有传统的定性，也要借鉴定量分析的方法。通过预评估，最大限度地减少法律法规的实施对企业和人民群众带来的成本，最大限度地减轻企业和人民群众的负担。

4.探索建立立法书面建议的评估制度

除新上位法颁布实施后的常态即时清理外，来自公众的书面建议也是启动行政法规即时清理工作的动因之一。随着经济社会发展，民众的公众参与意识和法治意识都在增强，对于现行法律、法规等的关注度也在提高，提出大量的修改、废止的书面建议是必然趋势。虽然包括人大代表、政协委员、司法部门、行政复议机关、公民、法人、新闻媒体等在内的广大公众和组织，以书面形式对行政法规、规章内容提出建议，制定机关应当给予重视。但由于书面建议是启动即时清理工作的动因之一，因此，立法机关应当对书面建议及时进行评估，对其内容作出基本的判断，以确定问题是否存在，质疑是否有道理，从而决定是否启动即时清理和修订的工作机制。

5.探索建立行政法规、规章的编纂制度

法律编纂是指对属于某一部门法或某类法律的全部规范性文件加以整理、补充、修改、甚至在新的基础上制定一部新的系统化的法律。因此，法律编纂并不是单纯的技术意义上的工作，而是制定法律的活动。这种法律编纂如果以制定法典为目标，就称为法典编纂。[16]

在行政法规、规章清理工作中，有时会碰到文本仅存在技术性问题的情况，如文字、标点差错，管理部门调整或者名称改变等。这类问题，目前在实践中通常的做法是走立法修订程序，最多作“打包处理”，浪费了很多的立法资源。实际上，对这类纯技术性问题，可以由制定机关的法制机构，参照编纂的权限与程序来简单处理。法律编纂是指对属于某一法律部门的全部规范性文件进行整理加工，编制成新的系统化的法律文件。这是国家的一项重要的立法活动。……由于法律编纂是一项重要立法活动，因而只能由一定的国家机关依其职权范围和法定程序进行。[17]按照通常的行政法原理，编纂制度只限于中央立法权范围内。在我国的立法实际中，全国人大和国务院承担着法律和行政法规的编纂任务，但这并不是严格意义上的编纂行为。也就是说，我国尚未建立真正的法律编纂制度。目前，由地方法制机构实际行使的编纂是缺少法律授权，但却是清理工作中所需要的。应当通过立法机关的授权程序，明确编纂工作由行政法规、规章制定机关的同级法制机构承担，以减少立法成本、提高立法效率。授权后，行政法规、规章制定机关的法制机构拥有的编纂权具有如下特点：一是必须由行政法规、规章的制定机关作出编纂的授权；二是具体的编纂工作由行政法规、规章制定机关的同级法制机构承担；三是编纂的内容只能是对纯技术性方面的问题进行疏理，并根据清理意见对纯技术性的问题进行修改；四是经过编纂的行政法规、规章应当报上级法制机构及同级人大备案。目前可以授权行政法规、规章制定机关的法制机构通过编纂作出技术性处理的情形，课题组认为，主要有四种：一是用词与上位法不一致，但含义一致；二是管理部门调整或名称改变；三是文字差错；四是标点错误。

6.完善立法解释，平衡立法解释与行政解释的关系

关于立法解释的定义，在我国没有统一界定，在学术界有狭义、中义、广义之分。狭义立法解释是专指国家最高权力机关对其制定的法律进行的解释；中义立法解释是指有权制定法律和地方性法规的中央和地方的国家机关的常设机关对法律、法规所作的解释；广义立法解释是指有关国家机关对其所制定的规范性法律文件进行的解释，或者授权其他国家机关进行的解释。1981年6月10日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》（以下简称《决议》）确立了我国的法律解释体制。[18] 2001年颁布实施的《行政法规制定程序条例》第三十一条第一款规定，“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。”《规章制定程序条例》第三十三条第一款规定，“规章解释权属于规章制定机关。”另外，在我国法律体系中还有一些授权解释条款。以行政法规为例，国务院《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》第30条规定：“本办法由国务院侨务办公室负责解释。”可以看出，广义立法解释概念最能涵盖实践中立法解释的现状。在大陆法系国家，立法解释的重要性是由成文法的滞后性、立法技术的局限、人理性的有限和社会生活的变动不居等决定的。立法解释的效力等同于被解释的规范性法律文件。[19]甚至可以理解为立法的一部分。

具体到行政立法，根据目前的规定，国务院的法律解释权在两种情况下适用：一种是对其制定的行政法规本身需要明确界限或者作补充规定所作的解释；另一种是对不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用问题的解释。前一种属于立法解释，后一种属于行政解释。尽管立法解释在行政立法过程中有非常重要的作用，但现实中行政立法解释数量非常之少。立法解释少，学理解释泛化，行政解释不规范，越权解释时有发生是我国法律解释的现状。尽管行政立法多是关于具体管理事项的规定，相对具体，但也难免有笼统、原则性的规定。因此，课题组建议，在行政立法方面，多出台立法解释，作为与立法修改和废止并行使用的一种重要立法形式。通过立法解释，尽量对制度加以细化，对定义加以明确，减少学理解释的空间，也减少立法成本，提高立法效率，保障法律规范的连续性。同时，规范行政解释，平衡好行政立法解释与行政解释的数量，明确二者的界限，避免越界现象发生。

（四）提高立法质量，不断实现科学立法

如前所述，立法要能反映社会现实，这是立法具有科学性、可操作性的基础。纵观我国法制发展的历程，是与改革同步的，改革开放是我国的基本国策。党的十七大报告指出，“改革开放是强国之路，是我们党、我们国家发展进步的活力源泉。要坚持把以经济建设为中心同四项基本原则、改革开放这两个基本点统一于发展中国特色社会主义的伟大实践，任何时候都决不能动摇。”“要继续深化改革开放。要把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，毫不动摇地坚持改革方向。”我国的改革是从经济到社会到政治体制的全面的、深入的改革，改革必然要产生这样那样的问题，有些是在改革过程中遗留下来的难点问题，反映了问题的典型性和民众的关注度；有些是在改革的深入推进中新产生的热点、焦点问题。这些热点、难点、焦点问题基本上反映着一个时代的脉搏。而行政立法作为与民众生活密切相关的立法，一定要围绕社会发展中的焦点、热点、难点进行，一定要能够体现这些问题。这样才能使所立之法紧扣社会现实，反映一个时代的特色。

1.完善法律法规质量标准的衡量机制

立法是反映和表述规律，而不是创造规律，应当逐步建立衡量立法质量的标准体系，使立法在指导思想上切实贯彻科学发展观的基本要求，反映经济社会发展的基本规律，体现和维护最广大人民群众的根本利益，切实解决人民群众最关心、最重要、最现实的问题，维护社会主义法制统一；在立法技术上做到语言规范准确，逻辑清晰，结构合理，体系协调统一，增强法律法规的可操作性，能有效地调整社会生活中的各种利益关系。

2.要完善法律法规起草审查机制

要从全党全国工作大局出发，把握大势，科学安排立法项目，搞好立法规划和年度计划，充分发挥政府法制机构的主导作用。要完善办务会、司务会、处务会讨论审查法规制度，从法规办件的立项到具体制度的确立，尽量做到畅所欲言，集思广益。既要注意向社会公开征求意见，又要注意在机关内部公开，切实防止个人说了算，防止“塞私货”。提高立法质量要处理好立法质量和立法数量的关系，坚持好字当头，好中求快；处理好法律的稳定性和灵活性的关系，既不能朝令夕改，也不能片面强调稳定性；处理好政府立法和行业规范、道德规范的关系，克服法律工具论和法律万能论的思想，充分发挥习惯规则、道德规范、行业自律的约束引导作用；处理好立足国情和借鉴国外经验的关系，深刻认识中国法制的特点，坚决不能成为各国法律的试验田；处理好公平与效率的关系，在发展的基础上，坚持公平与效率相结合、更加注重公平的原则。

3.要完善立法协调机制

协调工作始终是一个困扰立法工作效率、影响立法工作质量的顽疾。虽然花费了大量的时间和精力，但在协调工作上反反复复，降低了立法效率，影响了立法质量，也妨碍了拿出更多的精力关注制度设计本身。在加快行政管理体制改革、加快服务型政府建设的进程中，要改变协调思路，创新协调方法，完善协调程序，逐步解决协调难的问题。在立法工作中，要勇于坚持原则，不能过于迁就部门利益，不能简单地强调协调一致，防止政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化。

4.建立配套性文件的制定规范

配套性文件是法律、行政法规、地方性法规等得以实施的具体制度的规定。我国法律体系中，无论是中央立法还是地方立法，都有不少关于制定配套性文件的条款。由于配套性文件关涉一部立法中具体制度的设计，在时间上，应当是与相关立法同时颁布实施，或者稍有滞后。但实践中，由于没有制定规范和制度的约束，配套性文件的制定往往严重滞后。完全不制定的情况也比比皆是。如2003年10月28日颁布实施的《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道交法》），其中第十七条规定，“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”后国务院授权保监会制定《机动车第三者责任强制保险条例》。但该条例在《道交法》出台后的一年多里都未能颁布实施，直到2006年3月21日才由国务院令发布，于2006年7月1日实施。由于该条例的出台的严重滞后性，使《道交法》第七十六条中“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。”的规定基本无法实施。应该说，这是《道交法》第七十六条之所以引发诸多争议的一个重要原因。

配套性文件制定不及时，具体制度缺失，已经影响到我国法律、行政法规等的实施效果。具体到行政立法，课题组建议，应当确立配套性文件制定的基本规范：首先，应当尽量减少行政立法中关于制定配套性文件的条款。二是明确制定配套性文件的性质，是权力还是义务。课题组认为制定配套性文件，应当只限于两种情形，即授权和规定义务。三是明确制定发布的时限，对义务型的，原则上同步实施。四是明确配套性文件的效力。

5.探索社会立法新规律

我国现有行政法规体系，仍然有浓厚的管制行政的痕迹，突出的表现即是，大量的文本仍然是命令型或者禁止型规范、违反行为和法律责任的三段论组合。事实上，在我国长期的立法实践中，包括行政立法在内，有法必有责似乎是一个不成文的惯例（《宪法》除外），立法机关习惯了用刚性的规则来保证所制定规范的遵守。对于促进法、保障法等现代意义上的软法却少有研究。而法律、法规、规章中没有明确法律责任条款的软法恰恰与我国新形势下，加强服务政府建设，和谐社会、民主法治建设的理念相契合。课题组建议，下一步行政立法应在注重刚性制度规范的同时，探索社会立法新规律，多创制一些软法，在关注民生、节约能源等方面，通过政府的行政鼓励、行政指导等措施，体现服务政府理念，以弥补行政立法给付行政规范的缺失。并通过探索立法规律和立法技术规范，给部门和地方做示范。

6.从激情立法转向理性立法

近年来，随着我国法治建设进程的推进，依法治国理念的不断深入人心，公民民主法治意识的增强，社会对法治的需求日益高涨。突出表现为，对很多社会问题，都期待通过立法的方式解决。通过新闻媒体竞相播发的各类立法建议就让人应接不暇：例如，有记者出于对“公款吃喝每年消费2000亿元的愤慨”，提交了《餐饮票据管理法》草案，希望通过立法制止公款吃喝，并“从根本上改变中国人社交的方式”。[20]对此，法学界有学者评论说，我国已进入“激情立法”时期。

事实上，我国近几年的确处于密集立法时期，立法数量逐年攀升。一些重要的法律、行政法规等集中出台，地方性法规、政府规章的制定数量更是连年创新高，这里面多少会有“激情立法”的成分掺杂其中。应当说，“激情立法”反映了民众对于法治的信任，也体现了法律在社会中的重要作用。但是法的本质是管理社会的理性工具，过度立法与立法空白、滞后同样有害于法治建设。因此，课题组认为，崇尚法治要避免矫枉过正。在当前我国法律体系已基本确立，各个领域基本有法可依的法治建设背景下，应从“激情立法”转向“理性立法”，着力于通过既有规范性法律文件的及时修订、完善来实现社会调整、规范的目的。同时，课题组认为，理性不意味一成不变，不意味为了追求稳定而放弃法律的适时调整。以《道交法》第76条为例，2003年10月28日颁布实施的文本中，在这一条中，由于对机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的责任承担比例，没有明确界定，规定非常笼统。[21]再加上配套性文件的缺失，在颁布实施后广受争议，实施遇到很大困难。2007年12月29日，全国人大常委会关于《道交法》的修改决定出台，在第76条中明确了交通事故双方责任分担的比例，以使其更有操作性。虽然只时隔四年，但课题组认为，理性立法的本质就是使制度设计更合理、更容易操作、也更契合社会的价值导向。因此，当某一个领域出了问题后，立法者就要有及时修正的勇气。而不是为了追求稳定，让一个不合理的制度一成不变，这样不但不会维护法制的权威，反而是对其权威性的损害。

7.要完善政府法制研究合作机制

每年应当由各个法制司提出一、二件重要、急迫、带有共性的研究课题，由政府法制研究中心和相关法制司共同承担研究任务。同时，要注意借用外脑，充分运用时候科研机构、高等院校、国务院各部门以及地方政府法制机构的研究力量，加强政府法制工作理论研究。

（五）处理好中央和地方立法权的关系、协调好行政法规、部门规章、地方性法规的关系

我国作为单一制国家，地方的权力来自中央政府的授权。因此，要遵循法制统一原则。然而，法制统一并不等于立法权力全部上收。首先，从我国法制建设的历程来看，是先地方后中央的。这是我国法制发展的客观规律；其次，我国地大物博，地方经济社会发展极不均衡，在很多管理领域不适宜“一刀切”；第三，为了限制地方滥用权力，是将地方立法权上收到中央，还是通过地方人大的监督，通过立法权监督行政权，以实行权力的制衡。哪种方式更符合宪政国家的特色？这是需要考虑的一个问题。立法权力上收只着重于中央对地方权力的制衡，而淡化、弱化了地方对中央权力的制衡。

课题组认为，通过立法权力上收来避免地方权力滥用、异化，并不是一个有效的途径，也不符合法制建设的客观规律。具体到行政法规建设，由于对地方情况摸不准，对基层情况的不明了，权力上收会给行政法规体系建设带来一定的难度，甚至可能造成一定的破坏。因此，在一些重要领域权力适当上收的背景下，也要给予地方应有的立法空间，确保调动中央和地方的积极性。

1.在改革领域，适当扩大地方立法权限，给地方制度创新以一定的空间

对于属于行政立法范畴，但由中央立法暂时不成熟的，应当授权或者允许地方先制定地方性法规和政府规章。对于属于中央和地方共享立法权的领域，应当明确哪些领域以国家立法为主，哪些领域以地方立法为主，哪些领域地方可以创新立法。关于地方性事务的界定，我们认为，只要是地方先产生的事务，新出现的事务，地方特有的事务，都属于地方性事务范畴。对于改革领域的立法，可以通过特别授权方式，如天津滨海新区，上海浦东新区的方式，扩大基层先行先试、自主创新的立法空间。

2.积极探索区域立法协调

随着区域经济的发展，区域立法是近几年法制建设面临的新问题。当前行政法规体系中并没有关于区域立法的规定，在国家层面也没有协调的相关机制，目前地方只能靠自己协调解决问题。而区域立法由于牵涉到地方利益，由地方自己协调成本高、难度大。建议探索建立区域立法的协调机制，在环保、交通、社会保障等跨行政区域特点显著的领域，能够纳入国家行政法规体系建设中，区域由相关省市达成的立法协议，以国务院批准或者发布的形式，予以保障。

3.建立行政法规与地方性法规的协调平衡机制

在行政法规和地方性法规的关系上，由于行政法规效力位阶高于地方性法规，地方性法规在制定时，要遵循不抵触原则。[22]同时《立法法》还规定了地方性法规的备案审查制度，规定省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。[23]因此实践中，当二者相抵触时，若地方性法规先于行政法规制定，国务院应及时启动对地方性法规的监督和修订机制。若地方性法规后于行政法规制定，则要及时启动备案审查机制。

编后语：中国特色社会主义行政法规体系，指由现行规定和调整国家行政管理方面的法律规范所构成，以行政法规、具有行政法规效力的国务院决定（命令）和部门规章为主体的行政立法统一体。党的十七大报告指出，我国民主法制建设取得新进步，中国特色社会主义法律体系基本形成，依法治国基本方略切实贯彻。在我国民主法制建设的进程中，行政法规体系作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在推进社会主义现代化建设、建立健全社会主义市场经济体制方面，发挥了不可替代的作用。本课题报告从行政法规体系的内涵和构成入手，回顾了我国行政法规体系建设的历史，归纳了行政法规体系发展的基本规律，并总结了我国行政法规体系建设中显现出来的问题，进而有针对性地提出了完善的建议。课题报告资料详实，数据全面，逻辑脉络清晰，所提建议有针对性，有较强的实践性。

作者简介：江凌，现为国务院法制办政府法制协调司副司长。

刘平，男，1960年2月生，毕业于华东师范大学，双学士学位，现为上海市人民政府法制办公室副主任，上海市行政法制研究所所长。

王松林，男，1973年7月生，毕业于苏州大学，行政法硕士，现为上海市行政法制研究所助理研究员。

史莉莉，女，1979年3月生，毕业于西北政法大学，法理学硕士，现为上海市行政法制研究所助理研究员。

韩冰，男，1977年12月生，毕业于苏州大学，行政法硕士，现为上海市行政法制研究所助理研究员。

（本期责任编辑：史莉莉 核稿：陈素萍）

[1] 张文显：《法理学》，法律出版社1997年版，第96页。

[2] 杨景宇：http://www.chinalawedu.com/news/2006\2\we1781213223182260029424.html。

[3] 注：本报告以下所涉及的法律、法规，以及决定等内容后面括号中的时间，均代表其通过的日期。

[4] 参见 杨景宇：《我国的立法体制、法律体系和立法原则》。

[5] 具体内容见 李林：“中国立法权限划分”，2003年9月17日，中国法学网，http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=524。

[6] 参见 李林：《中国立法权限划分》。

[7] 《立法法》第六十四条第一款，“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”

第二款，“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”

[8] 《中华人民共和国立法法》第八条，下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）基本民事制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常委会制定法律的其他事项。

[9] 李林：“中国立法权限划分”，中国法学网，2003年9月17日，http://www.jcrb.com/zyw/n4/ca128229.htm。

[10] 第一次是1983年，授权国务院修改和补充关于安置老弱病残干部暂行办法和关于工人退休退职暂行办法；第二次是1984年，授权国务院制定和发布税收暂行条例；第三次是1985年，授权国务院制定有关经济改革和对外开放方面的暂行规定和条例。

[11] 《中华人民共和国宪法》第二条第一款：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”

第二款：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”

第三款：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

[12] 2002年1月，我国政府有关部门第一次举行全国性的行政决策听证会，至今各地举行的各类听证会达数千次。2005年7月，《物权法（草案）》向社会公布征求意见；2005年9月，全国人大常委会举行历史上首次立法听证会，就《个人所得税法》修改听取社会建议；2006年3月，《劳动合同法（草案）》也向社会公布征求意见。具体内容见“理论热点连载十二：由开门立法谈起”，2006年9月25日，人民网，http://theory.people.com.cn/gb/40557/68689/70875/4853009.html。

[13] 《立法法》第五十八条：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

《行政法规制定程序条例》第十九条：“国务院法制机构应当将行政法规送审稿或者行政法规送审稿涉及的主要问题发送国务院有关部门、地方人民政府、有关组织和专家征求意见。国务院有关部门、地方人民政府反馈的书面意见，应当加盖本单位或者本单位办公厅（室）印章。重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。”

第二十条：“国务院法制机构应当就行政法规送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。”

第二十一条：“行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。”

第二十二条：“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。”

第二十三条：“国务院有关部门对行政法规送审稿涉及的主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等有不同意见的，国务院法制机构应当进行协调，力求达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将争议的主要问题、有关部门的意见以及国务院法制机构的意见报国务院决定。”

[14] 《中华人民共和国立法法》第九十条第一款：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”

第二款：“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”

[15] 国务院《全面推进依法行政实施纲要》第十七点：积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。

[16] 沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社，1994年7月版，第318页。

[17] 卢云主编：《法学基础理论》，中国政法大学出版社，1994年6月版，第288-289页。

[18] 《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》：“一、凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。二、凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。三、不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。四、凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。”

[19] 《行政法规制定程序条例》第三十一条第三款：“行政法规的解释与行政法规具有同等效力。”

[20] 参见丁伟：“激情立法”的理性思考，人民网，2006年2月7日，http://theory.people.com.cn/gb/49150/49153/4081210.html。

[21] 《中华人民共和国道路交通安全法》（2003年10月28日颁布实施）第七十六条第一款：“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。超过责任限额的部分，按照下列方式承担赔偿责任： （一）机动车之间发生交通事故的，由有过错的一方承担责任；双方都有过错的，按照各自过错的比例分担责任。 （二）机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。”

第二款：“交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意造成的，机动车一方不承担责任。”

[22] 《立法法》第六十三条：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

[23] 《立法法》第八十九条第二项。