《政府法制研究》2015年第9期（总第277期）

上海市社会救助立法中的难点问题研究

●社会救助和社会保险是现代社会保障体系中的两大基本制度，两项制度在救济功能上的协调衔接和优化组合是实现社会保障效果最大化的有效途径。社会救助地方立法的原则包括：先保险后救助；保障对象广泛覆盖；运行机制协调互补。

●专项救助制度是社会救助制度的重要组成部分, 也是国家和地方社会救助立法中的重点。低收入困难家庭专项救助的适用原则包括：统筹专项救助政策，合理设计制度框架；制定科学识别标准，审慎施行专项救助；建立受助者信息档案，及时掌握并调整救助范围。

●为了防止社会救助制度在其运行过程中产生新的不公平，社会救助需要设置正当程序。完善程序设置的立法设想主要包括：根据本市实际情况设置审批层次；限定调查结果公示的范围和内容；完善权利救济途径；加入诚信管理体系。

《政府法制研究》

2015年第9期（总第277期）

编委会主任：刘 平

编委：申海平 陈素萍 陈书笋 王松林 王天品 赵如松 史莉莉

刘 莹

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

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印刷：上海市人民政府办公厅文印中心

印刷日期：2015年9月18日

上海市社会救助立法中的难点问题研究

组 长：管丽娟

成 员：朱永康 张延新 郭露晖 张志晟

执 笔：郭露晖

引 言

自1993年上海在全国率先建立最低生活保障制度以来，我国的社会救助制度已经走过了20余年的发展历程。目前，中国社会救助制度的建设进入了新的发展阶段，面临着完善制度设计、提高救助效率的重要任务。

事实上，我国社会救助立法的脚步也可以追溯到20年前。1994年，民政部开始组织力量，筹划起草社会救助法。2005年1月，民政部正式启动社会救助法起草工作。2008年8月，社会救助法草案首次公开征求社会意见。2014年2月21日，国务院第649号令正式发布了《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《社会救助法》立法进程暂停，以行政法规的形式出台。《暂行办法》确立了以最低生活保障等八项救助制度为基础内容的社会救助体系。

本市自建立低保制度以来，经过多年努力，逐步构建了以城乡低保、农村五保为基础，因病支出型贫困家庭生活救助为重要补充，医疗、教育、住房、就业等专项救助相配套，临时救助、综合帮扶等为辅助的社会救助制度体系。在相关法律依据方面，目前有1996年发布的政府规章《上海市社会救助办法》（以下简称《救助办法》），内容以最低生活保障制度为主。《上海市社会救助条例》（暂定名）已经纳入人大五年立法计划。

相比《暂行办法》，《救助办法》内容较为单一，调整范围仅限于最低生活保障，已经难以适应本市当前社会救助制度发展的需求。因此，本市在制定社会救助地方性法规的过程中，应当广泛关注各项难点问题，比如社会救助制度与其他社会保障制度间的衔接整合、对低收入困难家庭进行专项救助、各个操作环节的制度设计等。本文以上述三个方面的问题作为切入点，对本市社会救助制度的完善进行探讨并提出相应立法建议。

问题一：社会救助制度与社会保险制度的衔接

社会救助和社会保险是现代社会保障体系中的两大基本制度。两项制度在救济功能上的协调衔接和优化组合是实现社会保障效果最大化的有效途径。《暂行办法》总则第2条明确规定，“社会救助制度坚持托底线、救急难、可持续，与其他社会保障制度相衔接，社会救助水平与经济社会发展水平相适应。”该法规对社会救助制度与其他社会保障制度的衔接提出了明确要求，这也是各项社会保障制度相互补充、相互促进的重要前提。

一、两者救济功能的比较

（一）两者救济功能的相似性

社会救助和社会保险作为社会保障体系中的核心制度，都具备社会保障的基本特征，即都是国家通过立法实施的维护公民切身利益的“托底机制”。其中，社会救助制度是指国家和社会对因各种原因造成家庭困难、不能维持基本生活或者遭受急难事故、自然灾害的公民给予一定物质帮助和服务的制度；社会保险制度则是国家以防范主体在养老、工伤、失业等方面的风险为基点，强制某一群体将其收入的一部分作为社会保险费形成社会保险基金，用以补偿被保险人的损失。

由此可见，一方面，两者都是政府通过提供社会保障公共服务的形式，调整社会群体的利益，都需要国家财政的转移支付来实现。社会救助通过国家保障弱势群体的基本生活需要，解决因市场化产生的财富不均等问题；社会保险以向单位和个人收费的方式建立社会保障基金，实现全体社会成员“共济互助”的调整模式。另一方面，两者在功能上又有相互补充、相互促进的关系。首先，社会救助是社会保险的补充。1965年美国出版的《社会工作百科全书》指出：“社会救助是社会保险的补充，当个人或家庭生计断绝急需救助时，乃给予生活上的扶助，是在整个社会保障制度体系中，最富有弹性而不受拘束的一种计划。”当社会保险制度发展完善后，社会救助的功能就会相对减弱；各国的经验表明，当社会保险制度日益发展和扩充时，社会救助的范围和经费有减少的趋势，也就是说，当越来越多的人被纳入到社会保险的范围，社会救助的功效被稀释的可能性就随之增大；但反之，如果不扩大社会保险的范围，提高救助水平，更多的人会因为年老、工伤、失业等原因陷入贫困，给社会救助造成难以承受的负担。其次，社会救助可以促进社会保险的发展。运行良好的社会救助制度可以维持贫困人群达到最低限度的生活水平，使其在遭受灾难、急难时不至陷入绝境，从而获得通过劳动摆脱贫困、履行社会义务的可能性。比如，医疗救助可以通过帮助贫困者使其避免因病致贫，维持劳动能力，尽快进入社会保险领域；失业救助可以帮助贫困者重返工作岗位，减少失业保险的支出等。

（二）两者救济功能的差异性

第一，制度原理不同。社会救助本质上是基于身份所给予的救济，是国家和社会无偿给予贫困公民物质帮助和服务的一项制度；而社会保险则是基于权利义务的保障制度，公民有参加保险并获得保险待遇的权利，同时也必须履行缴纳社会保险费的义务。

第二，保障水平不同。英国著名的《贝弗里奇报告》认为：社会救助是指因各种原因达不到国民最低生活标准的公民，有权从社会获得救助以达到这一标准。这一制度发展到现代，其保障标准除了最低生活保障以外，也同时有了发展权的考量，即提供公民生存发展的基本需求保障；而社会保险的保障标准则有高有低，与缴费标准、基金的筹集和运行等情况相关，与公民家庭或个人的经济情况无关，其待遇水平一般高于社会救助。

第三，救济对象不同。社会救助的救济对象是最低生活保障线以下的弱势群体、低收入群体或者临时受灾者；而社会保险的救济对象是以劳动者为主，在他们丧失劳动能力或失业时给予必要的物质帮助。

第四，责任主体不同。社会救助的责任主体是政府，国家和社会通过社会救助方式赋予特定社会成员一定的利益，无条件帮助其克服生活困难，并不以救助对象履行一定义务为前提；社会保险的责任主体是由国家、用人单位、劳动者共同组成的，这三个主体共同分担社会保险费的筹集义务。

二、两者在衔接上的现状与问题

根据《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》），我国的社会保险主要包括基本、基本、、、五个项目；根据《暂行办法》，社会救助主要包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、临时救助以及医疗救助等专项救助事项。可见，两项制度在保障内容上存在交叉重叠之处，比如基本医疗保险和医疗救助都是在公民患病期间提供医疗服务的保障制度、对“三无”人员提供的基本生活方面的保障等。

（一）制度衔接上的空白有待填补

比如在特困人员供养方面，《暂行办法》第15条第3款规定：“特困人员供养应当与城乡社会养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿基本生活保障等制度相衔接。”对特困人员供养与基本养老保险、基本医疗保险提出了制度衔接的要求，但在具体的操作方式上未作规定。《社会保险法》中关于基本养老保险和基本医疗保险的内容，对此也未提供参考依据。因此，对于特困人员供养与基本养老保险和基本医疗保险衔接方式的设计，只能留给地方立法去完成。

目前，本市的《救助办法》在这个方面未作规定。2014年5月实施的《上海市城乡居民基本养老保险办法》第十九条规定，“城乡居民养老保险制度与城乡居民最低生活保障、农村五保供养等社会保障制度的衔接，按照国家和本市有关规定执行。”也就是说，本市的市政府规范性文件对于特困人员供养和基本养老保险的衔接也仅做了原则性要求。然而，在基本医疗保险方面，《上海市职工基本医疗保险办法》等规章对特困人员供养和基本医疗保险的衔接未作规定。因此，现有的上位法、本市政府规章和规范性文件在对特困人员的救助和社会保险制度衔接的问题上尚未提供具体的操作依据。

特困人员，一般是指无劳动能力、无经济来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人的“三无”人员。在实践中反映出的问题是，很大一部分孤寡老人无劳动能力、无人照顾，但可能有少量经济来源，比如基础养老金的收入，那么如果严格按照“三无”人员的定义，他们将被排除在特困人员供养的保障范围之外。这些孤寡老人仅靠基础养老金在本市生活，显然仍处于生活困难的边缘状态。特困人员不仅限于孤寡老人，所以这个结论是否过于武断？此外，对于特困人员参加基本医疗保险的规定也需要进一步充实。这部分弱势群体处于社会底层，面临着最为严峻的生活压力，仅靠政府的供养仍然无法支付巨大的生存成本，如能够通过政府资助参保的方式将其纳入医疗保险体系中加以保障，将增强他们抵御风险的能力。因此，地方立法应当及时填补这个制度衔接上的空白，使得特困人员参加养老保险、医疗保险的权利得以落实。

（二）部分制度衔接有待细化

比如在医疗救助方面，《暂行办法》第31条规定，“县级以上人民政府应当建立健全医疗救助与基本医疗保险、大病保险相衔接的医疗费用结算机制，为医疗救助对象提供便捷服务。”与此同时，《社会保险法》在基本医疗保险一章中规定，“享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭六十周岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分，由政府给予补贴。”也就是说，法律规定可以通过资助参保的方式将低保人员等对象纳入基本医疗保险的范围。此外，《上海市城镇居民基本医疗保险试行办法》在第15条第1款中也规定，“参保人员中属于享受本市城镇居民最低生活保障的家庭成员等，个人缴费部分可以适当减免，减免部分由专项资金承担。”可见，困难群体医疗救助和基本医疗保险的制度衔接具有一定的操作依据，主要体现在个人缴费部分的政府补贴或者减免方面。

在医疗保障体系中，医疗救助和医疗保险是联系极为紧密的两项制度，二者相辅相成，在多个阶段都可能存在交叉联系。除了参保资助外，在实际发生医疗费用之后二者在政策层面仍可能进行互补，比如对医保起付线以下部分的救助、对医保补偿后自付段的救助等。

随着上海经济社会发展水平的提高，未来的趋势将进一步加大医疗救助力度，逐步拓展医疗救助覆盖范围，逐步提高救助比例，逐步取消救助资金限额。在社会救助地方性法规中，对医疗救助和基本医疗保险的制度衔接加以进一步的细化，将有助于保障这一目标的实现，有助于医疗救助“一站式”管理服务的全面推广。

（三）制度衔接的缝隙有待弥合

作为两项独立的社会保障制度，社会救助和社会保险的衔接在某些领域可能产生缝隙，比如在疾病应急救助制度的建立上。《暂行办法》第32条规定，“国家对需要急救但身份不明或者无力支付急救费用的急重危伤病患者给予疾病应急救助。急救费用由疾病应急救助基金支付。疾病应急救助制度应当与其他医疗保障制度相衔接。”该条款规定了疾病应急救助基金的支付制度。《社会保险法》第30条规定了基本医疗保险基金的先行支付和追偿制度；第41条、第42条规定了工伤保险基金的先行支付和追偿制度。《上海市职工基本医疗保险办法》第31条对基本医疗保险基金的先行支付和追偿制度也作了相应规定。实践中，关于基本医疗保险基金和工伤保险基金的先行支付和追偿制度有效提升了社保基金的运作效率。

国办发〔2013〕15号文《关于建立疾病应急救助制度的指导意见》对疾病应急救助基金的设立和管理等进行了规划，提出各省（区、市）、市（地）政府组织设立本级疾病应急救助基金的要求。同时为疾病应急救助与其他保障制度的衔接提供了部分依据，即将救助基金支付范围限定于无法查明身份并已穷尽其他社会保障救济途径的患者；2013年8月，财政部会同国家卫计委制定并发布《疾病应急救助基金管理暂行办法》，规定了基金的设立和筹集、支付、管理等方面的内容； 2014年9月，本市政府印发的《关于本市贯彻〈社会救助暂行办法〉的实施意见》（以下简称《实施意见》）中明确提出，本市将建立疾病应急救助制度，研究探索设立疾病应急救助基金。据了解，目前本市疾病应急救助的相关规定正在制定之中，具体的制度设计方案尚不明确。

在社会救助的地方立法中，我们需要关注疾病应急救助制度与基本医疗保险、工伤保险间的竞合关系和衔接问题。为了实现疾病应急救助制度与其他社会保障制度之间的无缝衔接，使其发挥真正的托底功能，必须重点解决疾病应急救助制度与基本医疗保险的衔接问题，包括当发生急重危伤病时先适用哪种救济机制、接受疾病应急救助患者的后续医疗费用如何负担、救助基金管理单位的追偿权等。

三、两项制度衔接的基本原则

在社会救助的地方立法中，应当充分考虑社会救助与社会保险等其他社会保障制度的合理衔接问题，可以参考以下三个方面的原则。

（一）先保险，后救助

考虑社会救助和社会保险的衔接配套，首先要厘清二者之间的地位关系。在这一方面，我们可以参考德国社会保障体系的原则，即社会保险居于核心地位，社会救助处于次级和辅助的地位。按照德国《社会法典》第12部第2条的规定，能够通过自己的劳动或财产收入实现自我帮助的；或能从他处（例如有扶养、赡养义务的亲属或有给付义务的其他社会保障机构）获得帮助的人，不能获得社会救助。也就是说，社会救助是最后一道社会保障防线，对不能自食其力的贫困者实施救济前，首先要考察其是否能从赡养、抚养、扶养义务人或从社会保险机构获得救助，如果没有家庭成员的救助，也没有参加社会保险或社保不足以保证基本生活，才可以获得社会救助。如果社会救助机构在紧急情况下先行实施了救助，则有权向上述法定义务人进行追索。在这里，除了强调个人的自救责任和家庭成员之间的扶助义务之外，也突出了社会保险在整个社会保障制度中的核心地位和给付的优先性，使社会保险和社会救助的衔接有了明确的法律依据。

在立法中我们可以借鉴德国的做法，强调社会救助的次级性和辅助性并对社会救助的获得设定前提条件，即：贫困者在无力自救时，应首先要求有法定扶助义务的家庭成员承担救助义务以及投保的社会保险机构履行给付义务，在得不到上述救助的情形下，才可申请社会救助。这样的立法设计既协调了社会救助与社会保险二者之间的衔接关系，也强化了社会成员参加各种法定社会保险的义务，同时可减轻地方政府支付社会救助的财政压力。比如北京市政府曾于2013年8月下发《关于进一步加强和改进社会救助工作的意见》，明确要求社会救助按照“先保险、后救助”的原则与其他社会保障制度有效衔接。

以疾病应急救助为例。如上文所述，《暂行办法》第32条规定了疾病应急救助基金的支付制度。按照《国务院办公厅关于建立疾病应急救助制度的指导意见》，疾病应急救助基金支付范围包括两类：一是无法查明身份患者所发生的急救费用；二是身份明确但无力缴费的患者所拖欠的急救费用。先由责任人、工伤保险和基本医疗保险等各类保险、公共卫生经费，以及医疗救助基金、道路交通事故社会救助基金等渠道支付。无上述渠道或上述渠道费用支付有缺口，由疾病应急救助基金给予补助。国务院15号文正是体现了在疾病救助中保险先行、救助托底的精神。但是，《暂行办法》第32条并未规定相关的追偿制度。诚然，疾病应急救助基金的先行支付在救危解难时刻发挥了积极作用，但是如果不予以追索，对救助资源的利用也会产生消极影响。因此，立法中应当明确两点：一、疾病应急救助基金应发挥托底的作用，原则上在穷尽其他救济途径（如工伤保险、道路交通事故社会救助基金等）后使用；二、在疾病应急救助的患者身份明确后，若本人享有医疗救助、医疗保险等，应转由这些医疗保障负担费用；或者在患者获得其他医疗保险、损害赔偿或者确定相关责任人后，疾病应急救助基金管理机构可以向患者或相关责任人追偿。

（二）保障对象广泛覆盖

社会救助的目标是保障居民基本生存权，作为社会保障体系中的一部分，它又充当着防护线和安全网的角色，应当尽可能地保证困难群体能够接受国家提供的保障。因此，在制度设计上，需要最大限度发挥社会救助的效能，使被救助者获得更加全面的保障覆盖。

以基本医疗保险为例。《上海市城镇居民基本医疗保险试行办法》第15条规定：“参保人员中属于享受本市城镇居民最低生活保障的家庭成员等，个人缴费部分可以适当减免，减免部分由专项资金承担。”这一规范性文件的适用对象为“未参加本市城镇职工基本医疗保险、小城镇医疗保险和新型农村合作医疗”的居民，即该政策只针对解决这部分对象中的低保人员无力缴纳居民医疗保险的问题。而适用范围更加广泛的《上海市职工基本医疗保险办法》则没有类似的帮扶补助规定。事实上，职工医保参保对象中的低保人员也可能面临无力缴纳保费的情况，此外还有部分特困人员、低收入家庭，同样可能遇到类似的问题。对于这些人群，如果政府先出资金支持其参加居民保险或职工保险，一旦其生病就医产生费用的时候，将先由医疗保险进行报销，再进行社会救助。按照保险的“大数法则”，尽可能多的社会成员被纳入社会保险体系，将使得风险在更多的成员之间分担，从而发挥社会保险的最大效能。

再以特困人员供养为例。从现实的角度，特困人员可能有养老金等少量经济收入，那么为了将这部分特困人群纳入救助的范围，实现应保尽保，就应当在制度设计中考虑到这一点。比如将虽有少量生活来源但收入低于特困人员供养标准，且财产状况符合相关规定，同时无劳动能力、无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养义务能力的人员也纳入特困人员供养范围，可以在较大限度上达到对这部分底层人群的救助目的，同时兼顾公平合理。

（三）运行机制协调互补

社会救助和社会保险两项制度分别有各自的运行机制，如果两者的运行机制缺乏联系，制度会出现真空地带。在社会救助的地方立法中，应当关注相应的社会保险领域的制度设计，确保两者运行机制的协调和互补。

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针对医疗救助和医疗保险介入的不同阶段，可以在以下四个方面加强二者在运行过程中的联系。

1、资助参保。2013年，本市资助低保家庭居民参保95542人，支出资金3147.29万元。到目前为止，本市政府资助参保还只是针对低保家庭居民，对低保之外的低收入人群一般没有纳入资助范围，但事实上，这部分人群处在贫困的边缘，也面临着参保困难的问题。在医疗救助制度设计和资金分配时，应尽量保证低收入人群能够参加基本医疗保险。参考外省市，北京市民政局从2014年8月1日起政府资助参加城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗的范围由城乡低保人员扩大到城乡低收入人员，同时提高救助标准、增加救助病种、优化结算方式，以提高困难群众的基本医疗保障水平。

2、支付个人起付费用。基本医疗保险一般设有起付线，但是起付线往往会使得一些低保、低收入人群即使参保，也因为无力支付起付线以下部分的医疗费用而得不到医疗服务。因此，民政部门可向救助对象事先预支基本医疗保险的起付费用，或者采取分类取消起付线的方法，即对低保、特困人员取消起付线，对低收入家庭成员降低起付线标准。

3、扩大“二次补偿”的覆盖面。二次补偿即对发生的医疗费用，在医疗保险按规定补偿之后，再由医疗救助对自付部分进行救助。按照本市现行政策，低收入家庭成员患病住院治疗的，依据其自负医疗费情况，按照本市医疗救助标准给予救助。自负医疗费3万元以下部分按50%救助，3万元以上部分按60%救助，全年最高救助5万元。如果制度允许医疗救助根据救助对象的经济状况，设置不同的补偿比例，将更可体现救助的公平性，提高救助效率；或者实行分段补偿，即补偿比例随着自付部分的上升而下降，也可以达到扩大补偿覆盖面的目的。

问题二：低收入困难家庭的专项救助

专项救助制度是社会救助制度的重要组成部分, 也是国家和地方社会救助立法中的重点。建立在最低生活保障之上，低保对象不仅可以享受最低生活保障，还可以享受其他的专项救助；本市的社会救助体系中另有一部分低收入困难家庭，在同时符合认定标准和各专项救助政策的条件下，也可以获得专项救助。下文将讨论对这部分群体在适用专项救助政策时的一些不可回避的问题。

一、专项救助制度概述

专项救助是为了解决困难群体在某一方面的特定困难,满足其专门需要的制度安排。根据我国社会救助的制度实际和有关国际公约的规定，公民获得社会救助至少应保证其最低生活水准，为了达到最低生活水准，充足的食物、适当的住房和医疗服务等是必不可少的。随着经济的发展和社会的进步，社会救助作为公民的一项基本权利的内容和标准也会随之扩大和提高。专项救助是对基本生活救助的补充和延伸，它在解决贫困人口在最低生活保障之外的专项需求上，发挥越来越大的作用。

《暂行办法》规定了医疗、教育、住房、就业四类专项救助。

医疗救助是指国家和社会针对那些因为贫困而没有经济能力进行治病的公民实施专门的帮助和支持。它包括公立医院的医疗减免，患危急重症时的专项补助等。

教育救助指国家或社会为保障适龄人口获得接受教育的机会，在不同阶段向贫困学生提供物质和资金援助的制度。它包括政府对中小学教育费用的减免，大专院校贫困生的贷款政策等。

住房救助是政府向贫困家庭提供租金补贴或以低廉租金配租的制度。它是由政府承担住房市场费用与居民支付能力之间的差额，以解决低保等困难户对住房费用支付能力不足的问题。

就业救助是面向就业年龄内有劳动能力但尚未就业、不在失业保险保障范围的贫困人口，由政府和相关社会团体组织为其进行职业辅导和就业培训，并提供相关津贴的社会救助制度。

二、专项救助对象范围的延伸

目前，大部分地方的做法是把各种专项救助叠加在生活救助之上，也就是说，一旦获得了低保资格，不仅可以享受最低生活保障，还可以享受其他的专项救助。2014年9月公布的《山东省社会救助办法》、2014年12月公布的《江苏省社会救助办法》的专项救助资格条件是以低保对象和特困人员为主。《暂行办法》中对于医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助的资格条件的要求均以最低生活保障对象、特困人员为基础，或者包含了最低生活保障对象和特困人员。事实上，这在客观上容易造成专项救助附加在生活救助之上，部分低保对象享受到的综台救助指数远远高于低保线，而生活在低保标准边缘的困难群体确实需要专项救助时可能享受不到任何待遇，低保制度设置的初衷和社会救助的公平原则受到挑战。“本来旨在促进社会公平与和谐的政策却带来了相对不公平和不和谐，是因为没有考虑到各救助项目的协调发展。”

随着我国城乡低保制度的全面实施和相关政策的完善，低保边缘人群的社会救助得到了越来越多的关注，低保边缘人群是家庭人均纯收入略高于最低生活保障线，不能被最低生活保障制度覆盖，无法享受低保优惠政策和生活补贴的群体，也可称之为低收入困难家庭。低收入困难家庭有一定的收入，但因收入刚好超过城市最低收入保障标准而无法享受最低生活保障，所以其生活可能比低保对象更加拮据。在社会救助体系的建设中，提出低收入困难家庭或者低保边缘群体的概念，在低保对象之外将医疗、教育、住房、就业等政策延伸到低收入家庭，让低保边缘人群也得到救助，这样可以形成梯度救助，避免“悬崖效应”，使更多的困难群众从社会救助制度中受益。当然，由于专项救助的标准通常比低保更高，因此它实施的范围、内容等情况势必与当地经济发展水平和财政状况相适应。

部分省市已经在法规、规章、规范性文件中将低收入家庭纳入专项救助范围，比如2010年实施的《深圳低收入居民社会救助暂行办法》规定对月人均收入低于本市当年居民最低生活保障标准1.5倍的家庭给予专项救助；2014年7月公布的《浙江省社会救助条例》明确最低生活保障边缘家庭成员为医疗、教育等专项救助对象；辽宁省政府2007年下发《关于建立城市低保边缘户救助制度的意见》，对城市低保边缘户给予医疗、子女就学、冬季取暖给予救助；北京市、福建省、天津市等省市均在规范性文件中将医疗救助的范围拓展到部分低收入困难家庭。

目前，本市救助政策也在逐渐向低保边缘困难群体延伸。对这一困难群体不是保障基本生活，而是对其中符合专项救助条件的，给予相关专项救助。本市在实施医疗救助、养老服务补贴、教育救助、农村危旧房改造、农村非农就业补贴、困难残疾人家庭补助、医保减负、困难职工项目帮扶等专项救助政策时，对象范围已经从低保家庭逐步拓展至低收入家庭。

三、低收入困难家庭确定的标准

目前，本市申请专项救助的困难家庭要同时符合专项救助经济状况认定标准和各专项救助政策的条件，其中的认定标准实践中一般就是界定低收入困难家庭的经济状况标准。

（一）低收入人群的界定方法

相对标准：我国收入调查中有九分法、七分法、五分法等，国家统计局按收入情况将家庭基本情况分为七组，即最低、较低、中偏下、中、中偏上、较高和最高收入组，最低、较低，较高和最高占的人口比例为10%，其他各组的比例均为20%。以2012年为例，最低组的家庭人均年收入为9209.49元；较低组的家庭人均年收入为13724.72元。

绝对标准：（1）联合国粮农组织提出以恩格尔系数作为划分生活质量的标准。（2）国际通用贫困线标准：参照国际经合组织（oecd）对低收入群体的认定标准，以人均可支配收入的50%以下人群作为相对困难群体。

（二）外省市低收入困难家庭认定标准

1、按照上一年度城镇居民月人均可支配收入的比率设定。如2010年《广西壮族自治区城市低收入家庭认定实施办法》规定，城市低收入困难家庭收入标准按照统计部门公布的当地上年度城镇居民人月均可支配收入的40%-50%确定。

2、参照当地居民最低生活保障标准设定。如长沙市低收入困难家庭具体标准为当地、当年城乡居民最低生活保障标准的2倍。本市在很长一段时间内采取的即是这一标准，规定低收入困难家庭人均收入在同期低保标准1.5倍以内。

3、按家庭比例确定。如江苏省2008年《关于解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》规定，各地确定低收入困难家庭收入标准，原则上要覆盖20%以上的城市家庭。

4、多项指标综合考虑。如2009年《河南省城市低收入家庭认定办法》规定，城市低收入家庭收入标准的确定应当根据当地经济和社会发展水平，统筹考虑居民人均可支配收入、最低生活保障标准、最低工资标准以及住房保障和其他社会救助的关系，以满足城市居民基本生活需求为原则，按照不同救助项目需求和家庭支付能力确定。

（三）本市低收入家庭认定标准

在2014年以前，本市的低收入困难家庭界定是家庭人均收入在同期低保标准的1.5倍以内。这一标准由各部门在实施政策时使用和把握，没有统一明确，而且没有设置家庭财产限额，对家庭经济状况的认定不全面。近年来，随着本市经济状况核对系统日益完善，财产限额标准逐步纳入保障性住房、低保、因病支出型贫困等救助对象的认定，确保对低收入困难家庭的核定更为精确。2014年10月，市民政局发布的《上海市低收入困难家庭申请专项救助经济状况认定标准(试行)》（以下简称《认定标准(试行)》）开始施行，此后在对低收入困难家庭实施专项救助政策时，统一适用该标准。该标准主要包括收入标准和财产标准两类。

新的标准与原标准相比，有如下两个方面的变化。

1、提高收入标准。新的收入标准调整至同期城乡低保标准的2倍，即城镇居民家庭月人均可支配收入低于1420元；农村居民家庭月人均可支配收入低于1240元。2015年本市城乡低保标准统一，这一标准也将统一。从本市实际情况来看，参照国际通用贫困线标准的算法，2013年上海城市居民的月人均可支配收入的50%约为1827元，是2014年城镇低保标准的2.57倍； 2013年上海农村居民的月人均可支配收入的50%约为800元，是2014年农村低保标准的1.29倍。

首先，考虑政策覆盖人群和财政支出的可控，按照同期城乡低保标准的2倍来界定低收入困难家庭，农村的认定标准将高于国际经合组织对低收入群体的认定标准，这使农村居民更易于进入救助的覆盖范围。在2015年城乡专项救助收入标准统一后，农村居民中符合认定标准的比例又将提高；其次，上海城镇居民最低生活保障相对于职工工资最低标准的福利替代率历年来均在40%左右，那么以低保标准的2倍为标准基本可以达到最低工资标准的80%左右，既可以保障低收入者的基本生活，又不至于抑制他们的工作积极性。

2、增加认定的指标。从单纯以家庭收入为依据，到增加了货币财产、实物财产两个财产指标。以本市居民人均金融资产和证券持有量为参考，取其50%作为货币财产限额标准，约为6万，考虑到政策覆盖面和社会效应，限定为5万；实物财产的标准与低保家庭一致，即不能拥有生活用机动车辆、非居住类房屋、超过规定标准的住房。增加的认定指标使得标准更加科学、合理，确保经济状况认定的准确、完整。

四、低收入困难家庭专项救助的适用原则

（一）统筹专项救助政策，合理设计制度框架

2004年，民政部在全国推进城乡社会救助体系建设工作会议上正式提出社会救助体系建设的总体目标，明确了最低生活保障制度的基础地位与医疗、教育、住房、司法等专项救助制度的辅助地位。本市《救助办法》中没有涉及专项救助内容，现有的专项救助政策多见于规范性文件中，那么在下一步地方性法规的立法中，首先要考虑的就是专项救助制度的总体设计问题。

世界上大多数国家或地区采用的社会救助模式是生活救助与专项救助相结合的模式，比如美国的社会救助制度体系构成中，除了食品券与生活补助金制度这样的基础性生活救助制度之外，还设有医疗救助、住房救助等专项救助制度；德国的社会救助分为两类，一类是特殊困难的救助，包括残疾人、老人、病人等，另一类是低收入家庭的救助。

由于受社会经济发展水平、历史文化传统和居民实际需要等因素影响，各国专项救助制度的具体内容不尽相同，一国之内各地的制度安排也可能不同。本市《实施意见》提出的健全现代社会救助制度体系的总体要求，结合本市各部门社会救助政策的实施情况，并且充分考虑到专项救助延伸覆盖低收入困难家庭、统筹兼顾其他困难家庭的趋势，医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助的内容有必要纳入到法规之中。

在立法中，第一，应当梳理现行规章、标准、规范和政策中涉及上述专项救助的内容，对其进行总结、整合，在此基础上形成统一、科学、完整、规范的制度概览，使各单项救助制度互通、互联、互补，构成一个有机的制度体系，避免在功能上的交叉重叠；第二，考虑专项救助与生活救助的相结合、相衔接。本市的专项救助同时覆盖低保对象和低收入困难家庭，因而需要全面兼顾两类对象的不同收入标准、救助力度等问题。比如申请专项救助的困难家庭要同时符合认定标准和各项救助政策的条件。既要形成梯度救助的格局，又要保持各项救助制度的平衡，形成科学、公平的救助体系；第三，鉴于本市经济社会发展速度和低收入群体的动态变化，专项救助体系的内涵还会随着发展而有所扩展或变化，因此，立法中也需要充分考虑这一特点，在各项专项救助规定中需要预留补充和完善的空间，把法律的稳定性与开放性、变动性结合起来，这样社会救助法规才可能在保持稳定性的同时较好地发挥回应社会需求的功能。

（二）制定科学识别标准，审慎施行专项救助

社会救助属于行政给付行为或授益行政行为，是行政主体对社会资源的配置方式，它的实施需要以国家和地方政府的财政实力作为后盾，因此社会救助必须与经济社会发展水平保持一致，既不能超前也不能滞后。“高于经济发展水平的社会保障，势必给经济的发展背上沉重的包袱，阻碍经济的发展；而低于经济发展水平的社会保障，则并不能真正起到预期的作用，还会引发一些社会矛盾。”专项救助尤其需要根据这一原则进行审慎设计，充分考量财政的负担能力，因为专项救助叠加建立于低保之上，具有非强制性，并且其覆盖范围比低保更广泛。一方面，专项救助应当补充满足公民在基本生存需求之上的某些发展需求，解决低收入家庭的特定困难，提高整个社会救助体系的运行效率；另一方面，应当按照审慎稳妥推进的原则，考虑到经济下行、消费水平等因素，严格控制该制度的实施范围和力度。

在具体操作的层面，应当制定科学的标准，有效甄别需要给予专项救助的低收入家庭。该识别标准包括收入标准和财产标准，制定应统筹考虑与人均可支配收入、低保等相关标准的关系，建立与物价变动相适应的城市低收入困难家庭标准动态调整机制，从源头、机制上保证城市低收入困难家庭标准调整的科学性。第一，收入标准要随着经济社会发展水平的提高和居民消费价格指数的变动适时调整，确保该群众的基本生活水平不因物价上涨而降低；第二，考虑到不同结构的家庭的收支能力、负担有所不同，制定该标准时还应当考虑被救助者的家庭规模、家庭收支情况以及家庭成员构成，比如有未成年人、残疾人、老人的家庭通过劳动增加收入的可能性较小，且在教育、养老、医疗方面的支出较大。《认定标准（试行）》已在货币财产标准上根据家庭结构设定不同标准，建议在收入标准的设定上也作相应区分；第三，在住房标准上，和大部分省市一样，本市也是以人均住房面积为衡量标准，这里可能产生一个问题：繁华闹市区的房子面积小，但是总价高，在地段稍微偏一点的地区，则可以购买面积较大的房子，但总价更低。因此，单纯以人均面积衡量居住情况可能不够准确。可以参考借鉴国外的一些衡量方式，比如美国、澳大利亚、加拿大等国家采用住房可支付性指数（hai）来衡量住房支付能力。hai指数的基本思路是：按照中位数房价、20%首付、30年按揭期限并等额还款计算住房按揭月付，若月付不超过月收入的25%，则被认为是有支付能力的。

（三）建立受助者信息档案，及时掌握并调整救助范围。

通过建立信息数据库的方式可以全面、统一地掌握低保、低收入群体的信息，跟踪接受救助者在被救助后的发展情况，针对致贫原因给予有针对性的救助，也能够及时发现生活水平已经高出救助标准的对象，为社会救助的准入和退出机制提供依据，实现动态管理。

该信息数据库可以在居民经济状况核对系统的基础上实现。本市居民经济状况核对中心通过与民政、人保、税务、公积金、房管、人行、证监、银监等14个部门间建立“电子比对专线”，核查人员可以直接查看申请家庭的存款账户、股市账户、纳税记录、房产登记、公积金缴纳等情况，以了解申请家庭的实际经济状况。目前，医疗救助已经引入该核对机制，预计 2015年底所有专项救助都将引入核对机制。以前各部门掌握的信息是碎片化的，各管各事，信息数据平台可以从制度上消除碎片化问题，构建一个信息共享、各类救助资源整合的机制。比如对申请救助的人，可以通过信息数据库随时查询到他的房产、车辆、银行存款、股票、基金等信息，确认其经济状态。届时所有接受专项救助的低保、低收入群体的收入、财产、就业的动态信息都可以被全面、客观地掌握，便于相关部门及时调整救助的范围。

问题三：社会救助立法中的程序设置

为了维护社会经济资源分配的合理性、实现社会公平，防止社会救助制度在其运行的过程中产生新的不公平，社会救助需要设置正当程序，使社会救助行为的过程处于法治的控制之下。正当的法律程序是对政府权力进行控制的有效措施，也是提高社会救助监管效率的有效保障。然而，当前的《救助办法》在救助程序规定上存在个别与上位法不一致的问题，也存在一些需要补充规范之处。

一、社会救助的相关程序

（一）启动程序。启动程序可以分为由接受救助者提起和由救助提供者发起两种。前者表现为接受救助者根据救助的资格标准，向资格审查机构主动提出申请；后者表现为救助提供者根据被救助者的实际情况，积极履行救助的给付义务。从实际角度，社会救助多数情况下是一种依申请的行政行为，一般由需要救助的人主动向资格审查机构提出申请。根据《暂行办法》的规定，申请最低生活保障的，由共同生活的家庭成员向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请；家庭成员申请有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请；申请特困人员供养，由本人向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请；申请医疗、教育、住房、就业等专项救助和临时救助的，也分别是由申请救助者向机构主动提出。只有在第十七条特困人员供养程序的启动中，作了主动实施救助的规定，即乡镇人民政府、街道办事处应当及时了解掌握居民的生活情况，发现符合特困供养条件的人员，应当主动为其依法办理供养。

（二）审批程序。审批程序即社会救助机构在收到申请后，对申请人的受助资格进行调查，并根据相关法律法规作出是否批准给予救助的法定程序。审批是社会救助程序中的重要环节，它起着承上启下的作用。按照《暂行办法》第十一条、第十六条规定，申请最低生活保障、特困人员供养的应当向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出，由乡镇人民政府、街道办事处初审，再报县级人民政府民政部门审批；第三十条规定，申请医疗救助的，应当向乡镇人民政府、街道办事处提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批；第四十八条规定，申请临时救助的，应当向乡镇人民政府、街道办事处提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批。可见，国家规定的救助申请基本是依照乡镇人民政府、街道办事处初审，县级人民政府民政部门审批的程序进行。

此前，本市在《救助办法》中规定，申请特困人员供养和最低生活保障的，应当向户籍所在地的街道办事处或者乡、镇人民政府提出申请，由街道办事处或者乡、镇人民政府进行核查，并有其对申请作出批准或者不予批准的决定。决定批准的，应当报送区、县民政部门备案。

（三）实施程序。社会救助的实施程序是将社会救助各项措施具体化的过程。《暂行办法》分别规定了各项救助的实施程序，包括对批准获得最低生活保障的家庭发给最低生活保障金和定期核查的机制、对特困人员的供养方式、对受灾人员的救助方式等。本市的《救助办法》也作过一些程序性规定，比如第十六条第二款规定，经批准给予社会救助的个人或者家庭，其本人或者户主及其配偶为企业、事业单位、机关或者社会团体（以下简称单位）职工的，街道办事处或者乡、镇人民政府应当将批准决定书面通知其所在单位，由所在单位按照本办法的规定给予社会救助；第十九条规定，社会救助可以根据实际情况和接受社会救助的个人或者家庭的需要，以发放现金或者实物的方式进行。

（四）监督程序。监督程序是保障社会救助制度能够在公平、公正、公开的良性环境下运行的重要手段。社会救助的宗旨是帮助公民度过危及其基本生存的阶段，帮助其走出困境，最终能够融入社会。国家和政府的责任在于保障公民生存权，但是又要避免公民因此而产生依赖心理乃至产生不劳而获的思想。从这个宗旨出发，监督程序应当包括两个部分，一方面是对社会救助管理机构的监督，防止其在社会救助工作中的不作为、不履行给付义务或履行瑕疵；另一方面是对行政相对人的监督，避免他们在申请救助的过程中弄虚作假或者在获得救助后过度依赖国家和政府的福利。《暂行办法》的第十一章就此专门作出规定，内容包括建立家庭经济状况信息核对平台、履行社会救助职责的工作人员应当对部分公民个人信息予以保密和接受社会监督等。《救助办法》第二十条明确了定期审核的机制，并对工作人员和救助对象的违法行为分别制定罚则。《实施意见》中也明确了一系列监督程序，包括各项社会救助制度都要自觉接受社会监督，将申请过程中的不诚信行为纳入征信系统等。

（五）权利救济程序。权利救济程序是指受助主体在权利遭受侵害时，由具有救济义务的主体依法采取一定的预防或补救措施，使受助主体的权利得到相应的保障。根据《暂行办法》，我国目前的社会救助权利救济主要有两个途径，司法救济和行政救济。司法救济，是指受助主体在权利受到侵害时依法向人民法院提起诉讼，司法救济的程序法定、效力终局、结果强制，是最为重要和正式的救济途径。行政救济，是行政机关作为救济主体为权利人提供的法律救济方式，主要是指行政复议制度。

二、本市现行程序设置存在的问题

（一）审批权限与上位法有冲突。如前文所述，《暂行办法》规定的各项救助的申请基本上是乡镇人民政府、街道办事处初审，县级人民政府民政部门审批，例外是在临时救助的审批上，“救助金额较小的，县级人民政府民政部门可以委托乡镇人民政府、街道办事处审批”。国务院以国发〔2014〕47号下发的《关于全面建立临时救助制度的通知》也作了相同规定。而《救助办法》仅仅规定了特困人员供养和最低生活保障的审批权限，两者都由街道办事处或者乡、镇人民政府核查并审批，区、县民政部门仅履行备案的职责。显然，这与《暂行办法》的规定在程序上不尽一致。

实践中，依照《救助办法》的规定执行确实会产生一定问题。首先是审批的层级从上位法所规定的乡镇、街道和区、县民政部门两级压缩为乡镇、街道一级，审批的过程由初审、审批合并为核查并审批，在权限上缺乏制约，容易产生形式不公正之嫌；其次，如果在社会救助审核审批过程中出现滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、失职渎职等违法现象，或者相对人对审批决定不服需要提起行政复议或诉讼，此时区、县民政部门并非实际进行审批的主体，可能会产生法律上的风险。

（二）信息公示对公民保护不足。《救助办法》第十六条第二款规定，“经批准给予社会救助的个人或者家庭，其本人或者户主及其配偶为企业、事业单位、机关或者社会团体（以下简称单位）职工的，街道办事处或者乡、镇人民政府应当将批准决定书面通知其所在单位，由所在单位按照本办法的规定给予社会救助。”由此可知，如果个人或家庭接受社会救助，该信息应当向其本人和家庭成员的所在单位公布。相比之下，《暂行办法》则更加表现出保护公民隐私的倾向，如第六十一条规定，“履行社会救助职责的工作人员对在社会救助工作中知悉的公民个人信息，除按照规定应当公示的信息外，应当予以保密。”而《暂行办法》所涉及的应当公示的信息，除了终止特困人员供养的公示之外，其余应当公示信息的情形仅出现在救助审批过程中，范围一般限制在街道、乡镇区域内。

不同于一般的行政调查，救助资格核查会涉及到申请人的个人隐私问题，然而，资格核查和审批是确定救助对象的必经程序，在这个过程中涉及个人隐私领域是难以避免的。因此，在程序设计上应当注重个人隐私权保护和生存权保护的关系，这也是社会救助地方立法中需要关注的问题。

（三）权利救济程序缺乏可操作性。首先，本市《救助办法》在救助程序的规定上较为笼统简单，客观上不利于受助主体的权利得到救济。因为正当程序是社会救助权利救济的基础，一方面程序本身就是对社会救助的前置性救助，或称预防性救济，同时也为事后救济提供了依据。其次，对于权利救济事项的规定也十分有限。《救助办法》就社会救助的行政法救济而言，也仅列举了“申请社会救助而未得到答复或者申请人认为自己符合法定条件而未被批准给予社会救助的”一种行为，这与《社会救助法(草案)》第六十六条列举的七种侵害申请人或者救助对象的行为远不对称，增加了实践中诉讼或复议的操作难度，对公民的救助权利难以起到及时、全面、有效的救济作用。

（四）征信管理需补充完善。目前，我国社会救助的启动程序是以个人提供相关材料申请为主，因此就会涉及到申报信息的真实性问题。针对该问题，许多省市都建立了相应的诚信管理体系加以规范。本市此次的《实施意见》也加大了对骗取社会救助的惩处力度，明确提出，“对出具虚假证明材料的单位和个人，按照有关法律法规规定处理，并将不诚信信息记入有关征信系统等。”目前本市有两个社会信用信息系统，一个是由市经济信息化委主管的上海市公共信用信息服务平台，另一个是由市工商局负责建设的上海市企业信用信息公示系统。考虑到两个系统的不同属性，如果需要将出具虚假材料的单位和个人记入征信系统，应当是与上海市公共信用信息服务平台对接。那么，在什么情况下应当将出具虚假证明材料的行为记入诚信系统，记录的周期和消除的条件是什么等等，都是实际操作中必须面对和需要解决的问题。

三、关于完善程序设置的立法设想

（一）根据本市实际情况设置审批层次。根据《实施意见》，除教育救助向学校申请外，社会救助一般向街道（乡镇）社区事务受理服务中心申请。街道（乡镇）社区事务受理服务中心统一承担上级社会救助管理部门委托的社会救助受理、审核等工作。据了解，本市目前隶属于民政部门审批的社会救助事项，实际由街道（乡镇）层面作出审批决定，包括最低生活保障、农村五保供养、医疗救助、临时救助等，这部分救助事项基数大、涉及面广，由乡镇政府、街道办事处进行审批有利于提高效率；隶属于其他部门审批的社会救助事项，包括廉租住房、教育救助、法律援助等，由区、县相关政府部门作出审批决定，这部分救助事项的审核较为专业、内容相对集中，由区、县对口部门审批较合适。

综合考虑本市的实际操作情况，参照上位法赋予临时救助 “委托审批”的特例，初步设想规定，民政救助事项的申请由街道（乡镇）社区事务受理服务中心受理并初审，乡镇政府、街道办事处受区、县民政部门委托进行审批。从审批层级的角度，将审批权限赋予乡镇政府、街道办事处，同时由社区事务受理服务中心初审，形式上形成两级审批。此外，将乡镇政府、街道办事处的法律地位定位于“受委托主体”，也可以一定程度规避上文所提及的法律风险，行政主体仍然是区、县民政部门，理论上法律后果也由其承担。但是这一设计的合法性、可行性仍有待商榷，比如发生复议或诉讼，没有实质介入审批过程的区、县民政部门是否能够应对。

（二）限定调查结果公示的范围和内容。为使社会救助审批结果受到公众的监督，有必要将该结果予以公示。实际中，各地的执行标准略有差异，即对公民隐私权保护的程度有所不同。比如《浙江省社会救助条例》除了《暂行办法》的公示程序之外，还特别规定了信息公示涉及未成年人的，应当注意对未成年人的保护；《江苏省社会救助办法》规定对于最低生活保障和特困供养人员的特定信息，要在受助者所在村、社区长期公示。

根据比例原则，公示的方式和内容应当与公示的目的成正比。由于救助资格核查通常是由乡镇政府、街道办事处实施的，因而公示的范围应以乡镇、街道为宜。《救助办法》中所规定的向受助者本人或者户主及其配偶单位书面通知程序，在当下的社会救助体系中并无实际必要。在公示的内容上，由于群众监督的目的是申请救助者是否具备受助资格，对于受助者家庭收入、未成年家庭成员信息，没有必要同时也很难让群众实现监督，因此也无需进行公示。

（三）完善权利救济途径。社会救助权在国际社会上普遍被认为是一种可诉性权利。目前，无论是国务院的《暂行办法》，还是浙江、江苏的地方立法，均侧重于对监督管理的规定，对事后救济的规定较为原则。“多样化的权利救济方式，各有优劣，互相配合，共同担负着为行政相对人提供权利救济的制度功能。”首先，社会救助程序中对救助事实的认定具有一定的复杂性、专业性，有必要在立法中明确申请、受领、退出等各环节主体的权利义务，为救济程序的实施提供依据和制度铺垫，增强复议和诉讼的可操作性；其次，应当建立一套汇集民间调解、行政救济、司法救济三个层次的立体化救济程序体系，同时，确立行政法救济、民事法律救济、刑事法律救济三种不同程度的司法救济方式，与公示、听证、核查等手段相结合，完善权利保障途径，充分保护弱势群体利益；再次，建议在立法中明确可以申请行政复议或者提起行政诉讼的情况，不仅局限于“申请社会救助而未得到答复或者申请人认为自己符合法定条件而未被批准给予社会救助”一种，还应当包括一些其他侵害社会救助权益的行为，例如不依法支付社会救助待遇、未经批准擅自降低社会救助待遇水平、泄露社会救助对象个人信息等。

（四）加入诚信管理体系。公民在申请社会救助时，必须提供证明其收入、家庭财产、住房等证明材料，由相关单位核对材料的真实性，判断是否符合救助条件，因此就可能涉及到诚信问题。很多外省市对该诚信问题的管理都有专门规定。《浙江省社会救助条例》规定，采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取社会救助资金、物资或者服务的，除依法追究相应法律责任外，还应当将有关信息记入个人征信系统；《江苏省社会救助办法》和《四川省社会救助实施办法》均规定，采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取社会救助资金、物资或者服务的，有关机构可以将其相关信息记入个人信用记录。一旦记入诚信“黑名单”，今后想贷款买房买车会很困难；江西省民政厅08年规定所有社会救助机构、社会救助工作人员、申请或享受社会救助待遇人员以及出证机构（个人），都将签订诚信承诺书，根据承诺等级进行分类管理。

本市计划于2015年底前对所有社会救助项目引入核对机制。通过该机制，核对机构可整合人力资源和社会保障、公积金管理、工商管理、税务、房屋管理等政府部门提供的公民个人信息，作为公民经济状况的认定依据。可以预见，全面引入核对机制后，“骗保”情形的发生率将大大降低，但就目前而言，为了制约“骗保”行为、加强威慑力，将社会救助的申领纳入诚信体系加以监督还是有一定必要的，鉴于本市公共信用信息管理的相关规定尚未完全成熟，可考虑在法规中作原则性表述。在具体的实施方式上，可以参考江西省的做法，对“骗保”的频率、程度做具体规定，如果超过一定限度，则记入征信系统，对其再次申请救助或进行其他经济活动造成障碍。

结 语

调研发现，上海市现行社会救助规章内容比较陈旧，许多救助政策散落在规范性文件中。1996年出台的《救助办法》的主要内容是最低生活保障，随着国家行政法规、外省市社会救助地方性法规、政府规章的相继出台，有必要结合国家上位法和本市实际情况制订地方性法规，在这个立法过程中，首先，社会救助立法应当考虑并注重与其他社会保障法律制度的衔接（如社会保险法、劳动法、社会福利法等），改变以往存在的与其他制度错位、矛盾、脱节等问题，从而增强未来社会救助地方性法规的可操作性；其次，关注低收入困难家庭这一延伸群体的专项救助制度，保持基础、专项、补充等不同层次的救助政策的合理布局；最后，在程序设计上，充分考虑审批、监管、救济等环节的合法性、合理性，最大限度支持和保障救助制度的健康运行。

纵观国家社会救助的立法过程，经历了长期的磨合和调整，各省市的地方立法也正处在不断探索实践中，本市在制订地方性法规的过程中应密切关注国家相关动态，借鉴兄弟省市成熟做法，结合本市实际，为本市的社会救助制度的建设和完善提供地方立法支持和保障。

编后语：本市自1993年在全国率先建立最低生活保障制度以来，经过多年努力，已经逐步构建了以城乡低保、农村五保为基础，因病支出型贫困家庭生活救助为重要补充，医疗、教育、住房、就业等专项救助相配套，临时救助、综合帮扶等为辅助的社会救助制度体系。但同时随着形势的发展变化，也面临着诸多挑战，包括社会救助制度与其他社会保障制度间的衔接整合问题、低收入困难家庭的专项救助问题以及社会救助的程序设计问题，课题组以问题为导向，对本市社会救助制度的整合、协调等进行了认真探讨，并提出了相应的立法建议，对地方立法的完善具有一定的参考价值和现实意义。

课题组长简介：

管丽娟，女，现为上海市人民政府法制办公室社会法规处处长。

课题执笔人简介：

郭露晖，女，原为上海市人民政府法制办公室社会法规处科员。

（责任编辑：陈素萍 核稿：陈书笋）

参见朱勋克：《现代社会救助制度及其转型正义研究》，载《中国民政》2008年第4期。

参见张新民：《试论我国社会保险基金监管制度的完善与创新》，载《人口与经济》2004年第3期。

参见方乐华：《论社会保险法立法的本位》，载《法治论坛》2009年第4期。

转引自《国外的社会救助制度》，载《法律与生活》2005年第5期。

柳砚涛：《行政给付研究》，山东人民出版社2006年版，第97-98页。

参见喻文光：《德国社会救助法律制度及其启示——兼论我国行政法学研究领域的拓展》，载《行政法学研究》2013年第1期。

保险大数法则，此法则的意义是：数量愈多，实际损失的结果会愈接近从无限单位数量得出的可能的结果。

参见《2013年上海民政工作发展报告书》，http://www.shmzj.gov.cn/attach/attaches/201407/201407291206569397.pdf

参见陈埙吹：《医疗救助制度与基本医疗保险制度衔接的优化模型研究》，载《中国卫生经济》2011年第9期。

参见张浩淼：《协调视角下的社会救助》，载《社会科学研究》2007年第2期。

参见《2013中国统计年鉴》按收入等级分城镇居民家庭基本情况（2012年），载国家统计局网站，。

据《2014上海统计年鉴》数据计算，载上海市统计局网站，（表10.5 主要年份城市居民家庭人均可支配收入）http://www.stats-sh.gov.cn/tjnj/nj14.htm?d1=2014tjnj/c1005.htm；（表10.13 主要年份农村居民家庭人均可支配收入）http://www.stats-sh.gov.cn/tjnj/nj14.htm?d1=2014tjnj/c1013.htm。

福利替代率：福利者从福利制度得到的收入与工作收入（包括实际的工作收入和参照的工作收入）的比值。

据《2014上海统计年鉴》数据计算（福利替代率=城镇居民生活保障最低标准/职工工资最低标准），载上海市统计局网站，（表21.14 主要年份社会保障标准）。

欧洲国家曾有研究，当福利替代率达到80%，失业者寻找工作的积极性将大大降低。参见李棉管：《城市低保制度与贫困者的“福利依赖”》，载《社会工作》2008年第2期。

张浩淼：《关于我国专项救助制度建设的思考》，载《学习与实践》2007年第6期。

林嘉：《社会保障法的理念、实践与创新》，中国人民大学出版社2002年版，第44页。

住房可支付性指数(housing affordability in-dex,简称hai)是国外非常成熟的市场分析指标，用来评价居民住房。根据对住房消费比例(住房消费支出占收入比例)的上限要求，考察住房市场中处于中位数收入水平的家庭对处于中位数房价住房的承受能力如何。

杨思斌：《中国社会救助立法研究》，中国工人出版社2009年版，第275页。

罗豪才主编：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社2004年版，第365页。

参见卢志刚：《社会救助的权利救济——兼论《社会救助法（草案）》权利救济程序规定之不足》，载《贵州社会科学》2014年第1期。

根据该体系，承诺等级a为初始等级，一年内未发现不诚信情况，等级升为aa，三年内未发现不诚信情况，等级升为aaa；发现一次不诚信情况，等级立刻降为e，发现二次降为ee，发现三次降为eee。对于不同等级的单位和个人也将实行相应的奖励或处罚。