行政收费制度的法理研究(2010年第12期) (2011-02-05)
《政府法制研究》2010年第12期（总第220期）
行政收费制度的法理研究
●现行收费体制如果能规范、合理及科学运行，将不仅成为政府组织公共收入的重要渠道，也能充分发挥收费在社会经济运行中的积极杠杆作用，提高社会福利的使用效率，防止拥堵现象，实现社会资源的优化配置
●行政收费既是政府财政收入的主要来源之一，又是一项重要的行政权力。为从源头上杜绝乱收费现象，亟需推行行政收费法治化
●行政收费体制改革的目标与措施：推动税费改革，实行税费分流；建立行政收费法治体系；完善行政收费管理体制；建立行政收费监督机制
行政收费制度的法理研究
肖 明
导 论
2008年5月，《政府信息公开条例》正式生效以后，北京大学三位法学教授以公民身份，就首都机场高速公路收费情况，向有关部门提出信息公开申请，再次引发公众对行政收费的广泛关注。
以高速公路收费为例，一份来自国外的研究报告显示：全世界收费高速公路总里程约为14万公里，其中近10万公里在中国，而在美国90％的高速公路不收费。因此有人认为：高速公路属于政府为社会提供的公共产品，理论上应当是无偿使用的。也有人认为要消除高速公路收费不合理现象，不能简单地采用“存与废”或“费改税”的办法，行政收费法治化才是解决问题的关键。[１]概言之，争论的焦点集中在四个方面：（1）收费的合理性依据；（2）收费的期限；（3）收费的标准；(4)收费的去向。
上述争论直指我国行政收费体制，涉及到收费的合法性与合理性问题。目前，我国还没有一部规范行政收费行为的统一立法，通常由法律对行政收费作出原则性规定，然后授权国务院或其他行政机关作出具体规定，由中央政府部门或地方政府制定行政规章设定收费项目。[２]总之，我国行政收费方面的法治资源十分匮乏，行政收费立法长期滞后，具体表现为缺乏统一的法律依据、立法层级低、收费设定权力主体混乱、收费标准不科学、收费方案缺乏公开性和透明度等，而这些问题又加剧了收费中的不合理行政，使乱收费屡禁不止。
研究行政收费制度，必然涉及到政府的价值取向、职能转变、财政税费体制改革以及相关法律制度建设等问题，同时也与行政相对人的切身利益息息相关。在落实科学发展观、构建和谐社会、深化行政体制改革的目标下，依法规制行政收费行为，对于建设公共财政体制、提高政府服务效率、减轻行政相对人负担、维系平衡稳定的官民关系等，具有重要的理论和实践意义。此外研究行政收费制度，也需要运用法学、财政学以及公共管理学等多学科的方法和多维度的视角。
第一部分：行政收费制度的理论基础
行政收费是行政主体依照职权而作出的行政行为，本质上体现了政府对准公共物品的定价，而付费者就是对这类准公共物品具有需求的行政相对人。所以，要准确界定行政收费的概念，需要从经济学和法学两个维度来分析其属性和内涵。
一、对行政收费的经济学分析
财政是现代政府的命脉，包括行政收费在内的“费”和“税”都是政府取得公共财政收入的法定形式，因此行政收费首先是公共经济学的研究对象。作为一项财政收入形式，行政收费在世界各国普遍存在，从性质上讲与其他财政收入既存在共性，又有个性。
（一）行政收费的经济属性
现代政府财政之所以是公共的，在于其资金来源的公共性，以及资金使用和分配的公益性，正所谓“聚众人之财办众人之事”。但是一部分公共产品和公共服务，是特定人群或者部分人群在消费，因此需要收取一定的费用来补偿政府的公共开支，以体现“使用者”和“付费者”之间的直接关联性和社会公平负担的价值理念。由此，经济学对行政收费的定义是：国家行政机关或其授权单位向公民提供特定服务、实施特定行政管理或提供特定公共设施时按照规定的标准收取的费用。[３]这一定义包含了以下内涵：
1、行政收费的主体是行政机关，或根据法律授权代为行使部分政府职能的社会组织。
2、行政收费以行政主体行使特定职权为前提。行政主体依据财产所有权所获得的收入（如利润、股息）不属于行政收费，以民事主体身份从事民事活动（如咨询、培训）时所收取的费用也不属于行政收费。
3、行政收费是向特定的受益对象直接收取的费用，即贯彻“谁受益，谁负担”的原则。
4、行政收费不以营利为目的。政府收取费用是为了弥补或部分弥补成本，更为重要的，是为了促使使用者更有效地使用资源，或更好地对受益者实施行政管理，而不是为了获取利润。
5、收费项目及其标准应该由法律规定。
综上，行政收费是以经济交换为基础、以法律程序为方式（指收费标准的制定）、以提供服务为前提、以受益公民为对象、以提高效率为目的而收取的费用。[４]
（二）行政收费与公共物品理论
现代经济学根据社会产品的消费特征，将满足人们各种消费欲望的物品和服务分为私人产品、纯公共物品以及介于二者之间的准公共物品。它们不同的消费特征决定了各自相适应的生产制度，以决定生产什么、如何生产和为谁生产的产权制度。[５]在市场经济条件下，税收、行政收费以及交易价格都有各自存在的理论基础和现实意义。价、税、费各司其职可以有效配置稀缺的社会资源，所以要研究行政收费，不妨以“价格”和“税收”作为参照物，而现代经济学的公共物品理论能够很好的说明行政收费存在的合理性。
1、“私人产品”与等价交换
纯粹的私人产品，具有消费竞争性、排他性以及独立性三个特征，它只向为之付费的消费者提供，在消费效用上具有竞争性，并且很容易将未付费的个人排除在外。[６]就私人产品而言，只有按市场定价购买并拥有所有权的社会成员才获得享用的权利，也就是谁付款谁受益。[７]“私人物品”对应着现代法律体系中的私有产权制度，相应地，私人物品也由市场经济来提供，遵循等价交换的价值规律。
2、“纯公共物品”与税收制度
狭义的公共物品是指纯公共物品，如国防、公共卫生、治安、气象预报等，这类产品或服务向所有人提供，享用者之间不会互相排斥也不会因某个人的消费而导致其他人的消费减少。[８]公共物品消费的非竞争性和非排他性意味着它的生产边际成本和边际拥挤成本为零，增加一个人的消费并不会引起边际成本的增加也不会有拥挤现象的产生，所以，纯公共物品无法像私人物品一样通过市场定价补给供给成本，只能由政府筹集资金予以提供，并通过强制征税方式弥补其供给成本。[９]由于现代国家不再自产自收，一般也不从事经营活动，于是国家运行的物质基础只能源于社会公众，形成所谓的“税收国家”。
3、“准公共物品”与行政收费制度
准公共物品介于私人物品和公共物品之间，既不能按照市场价值规律以竞价的方式取得，也不能依赖政府税收“无偿（免费）”取得，如教育、医疗、公用电话、公路和灌溉等物品。
准公共物品区别于私人物品的地方在于具有消费的局部公共性或外部性，这表明在一定范围之内准公共品不能由市场提供，或由市场提供相对效率较低，从而需要政府部门介入。但是较之纯公共物品，又具有消费的局部可排他性和竞争性等特征。在一定的消费容量和一定数量消费者的前提下，准公共物品是非排他和非竞争的，一旦消费者数量超过临界点，非排他性和非竞争性就会消失，即出现所谓的“拥挤现象”。所以，此类产品或服务若完全由政府以税收方式免费提供，会导致过度消费，造成消费拥挤现象，降低分配效率，造成社会福利损失；反之，若完全由市场提供，又会造成商品供给量低于效率水平，导致社会福利流失。[１０]
准公共物品具有可排他性的消费特征，意味着对其收费在操作上具有可行性，即政府可以适度收费然后向社会提供服务。一般而言，政府通常会免费提供公共性质特别强的准公共物品如基础教育、防疫免疫、消防服务等，同时出于公平负担的考虑，对个人明显受益的准公共物品通过收费制度，让消费者对其直接受益部分付费，如高等教育。此外，对于这类消费不具有竞争性但受益却可排他的公共物品，政府通过收取特许权使用费、颁发许可证等手段可以避免拥挤现象的产生。新加坡是世界上第一个实施道路定价系统的国家，通过对在时间上和空间上引起拥挤的车辆收费，有效地缓解了道路交通拥挤程度。[１１]
（三）恪守政府职能与市场的边界
政府与市场是公共经济学永恒的话题。政府不可替代市场的作用，同时市场也并非万能，这就要求政府必须有所为、有所不为。
在市场经济体制下，市场在优化资源配置、提高经济效率、促进社会生产力进步等方面发挥着重要的作用，所以在市场能够充分发挥作用的私人物品领域，政府应当退出竞争。但市场也有自身固有的缺陷，会陷入市场失灵状态；或由于市场发育不完善而出现功能性障碍等，因而需要政府及时介入并通过对经济运行实施有效干预，补充和克服单纯市场机制的不足和缺陷。[１２]在市场失灵的领域，政府要部分地代替市场作用，主要是组织与实现公共产品（包括纯公共物品也包括准公共物品）的供给，调节收入分配，实现社会保障，而税收和行政收费就是政府对公共物品的定价。
二、对行政收费的法理学分析
行政收费不仅是经济行为，而且还是行政行为，从法律性质上来说是法定机关依职权而作出的具体行政行为。因此在一个现代法治国家，行政收费不应该超越法律范围，应受行政法基本原则的约束。
（一）行政收费的法律属性
行政收费是行政主体依职权而为的具体行政行为。从法学角度来看，可以从以下几个方面来把握其法律属性。
1、行政收费是行政主体单方面作出的外部具体行政行为，符合行政行为成立的一般要件。
2、行政收费主体相对较宽泛，任何国家行政机关和被授权组织，只要满足以下三个条件——具备收费权、以自己名义实施、能够承担法律后果——都可以依据法律、法规向服务对象收费。征收主体的广泛性是收费与收税的重要区别——通常收税主体限定为海关、税务部门。
3、行政收费须有严格的法律依据。根据我国现行的收费管理体制，这里的依法收费包括三层含义：第一，收费应当有“相关的法律、法规、规章和政策依据”；第二，取得价格主管部门审批收费标准的文件；第三，具体收费项目办理收费许可证。[１３]
4、行政收费项目的设定须基于合理目的。
5、行政收费的标的是一定数额的货币，一般不收取实物，这一点区别于行政征用。行政征用则是以不可替代的不动产以及特殊动产为标的，少数特定情况下才能征用可替代物的不动产，但决不会是货币。
6、行政收费是有偿的，相对人支付费用后，行政主体需提供相应服务，这一点区别于行政征收的无偿性。
综上，行政收费是国家行政机关和法律法规授权的其他组织在行使法定职权时，基于特定的目的，按照法定权限、标准和程序向特定的行政相对人收取一定数额货币的一种外部具体行政行为。[１４]
（二）行政收费的法律理论
行政收费是一项公共权力，从法学的角度来讲，行政收费制度涉及到政府职能、权利和公平正义等问题，其的是为了履行政府的服务职能，最终实现公共利益。
1、有效政府理论
世界银行曾经在一份题为《变革世界中的政府》的报告中，提出了一个中心议题：变革的世界需要一个有效政府，“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键。”[１５]
从有限政府走向有效政府是现代政治发展的必然趋势。这一趋势表明，公众对政府责任，以及政府提供的公共产品、公共服务有了更多的期待，人们开始意识到一个有效政府是国家兴衰的决定性因素，追求政府有效性是期望利用政府能力以满足社会对公共物品的需求，正是在这个意义上，政府有必要以收费的方式提供个性化的公共服务。
2、公平正义理论
（1）为公民权利支付的必要成本
依据社会契约论，人们订立契约产生一个公共机构，以保护个人的财产、自由和安全。现代社会要实现公民权利，不仅要消极防御公权力的侵害，而且也需要政府积极作为予以保障。政府若要提供权利的保障，必须依赖充足可供支配的资金，这种为保护个人权利所需要的资金，通常称之为“财政需要”。现代国家原则上不从事财富生产和交换活动，这些活动由企业进行，因此国家只能从私人主体那里获取资金，形成国家的财政收入。社会成员从政府那里获取不同的公共服务，应支付相应的成本和代价，比如税收、收费等。
（2）矫正“负外部效应”
经济活动产生的外部效应可分为正外部效应和负外部效应，前者是指交易双方之外的第三者所带来的未在价格中得以反映的经济效益，如养蜂者的养蜂场接近他人的苹果园，其养蜂活动便会有益于苹果园的主人；后者是指对交易双方之外的第三者所带来的未在价格中得以反映的成本费用，如工业污染对人及其财产所带来的损害。
由于外部效应的产权往往难以界定，损益的范围和大小也无法确定，因此受“外部效应”影响者不可能因受益而向生产者支付成本，也无法因受害而向生产者索赔，这样生产“正外部效应”者必然会尽可能少地从事这类活动，而生产“负外部效应”者势必会过度地从事这类活动，使“负外部效应”进一步加剧，但是由此产生的治理成本却要由全社会来承担，造成明显的不公平和社会福利的损失。因此，在“负外部效应”领域，市场机制失去调节作用，政府必须承担起矫正外部效应的责任。
政府用于矫正外部效应的措施一般有两类：即矫正负外部效应的“税收和收费”与补偿正外部效应的“财政补贴”。[１６]由于负外部效应带来的社会成本难以估算，因此应根据消除或减轻负外部效应所需的治理成本来确定税率或收费的标准，实现“谁污染谁治理”的公平分配效益。在治理负外部效应的效果上，收费明显优于税收，这类收费具有某种“惩戒性”，能使生产者自觉减少“负外部效应”的产生。按照社会治理“负外部效应”所需的成本来核定收费标准，可以有效地修正社会成本与微观成本之间的差距，使生产者负担真实的经营成本。矫正“负外部效应”的行政收费也称作 “修正性收费”。[１７]
（3）补偿特别行政支出
有学者提出，行政收费存在的根本原因在于特别支出应由特别收入来满足。[１８]公共行政活动必然产生一定的行政成本，对行政成本的补偿方式主要通过税收和行政收费，如果说税收是政府的“普遍性收入”，那么行政收费则是一种“特别收入”。[１９]出于公平负担的考虑，行政机关在针对个别人提供特定服务过程中的所产生的特别成本，理应由特定受益人承担，这体现了“谁受益谁负担，多受益多负担”的原则。
（4）有偿使用国有资源
国有资源包括自然资源和国有资产，由于国有资产是有限的，任何人使用国有资产都应当是有偿的，而不能无偿使用；而坚持自然资源有偿使用原则，是由自然资源的国有性和自然资源本身特点所决定的。国有资源的使用产权如果不加以确立，公众就会对国有资源进行掠夺性开发，任何人都会从“共有的池塘”里滥捕鱼类，在“共有的森林”里滥伐树木。[２０]实行行政许可以及行政收费制度，可以避免或抑制公共资源消费领域的过度消费、浪费或者过分拥挤现象，促进公共资源的有效利用，从而提高公共资源的配置效益。[２１]
（三）行政收费的法律特征与功能
“税”、“费”都是弥补政府财政支出的手段，然而，行政收费的自身特点决定了其在财政收入体系中的地位，只能发挥辅助性的作用。其特征与功能具体体现在：
1、有偿性。行政收费“是否能够体现受益的直接性和对称性原则，能否避免出现再分配效应，这是收费得以确立的重要原则”。[２２]这也意味着行政收费的范围和规模必须是有限的，即只有具有排他性的那部分公共产品或服务，或是人们能够直接感受到受益的管理型服务或对某些特定行为的调节才能采取收费的形式。[２３]
2、不确定性。行政主体为满足特定群体的公共需要或为了增进特定利益而进行特别行政活动时，该项支出亦由特定受益人承担。而一旦该受益群体的需要（利益）消失或减少，行政收费也就相应的随之消失或减少。这意味着行政收费的数量和规模都具有不确定性，所以相对于税收的固定性特点而言，行政收费具有不确定性，使其不能为政府履行职能提供相对固定的资金保障，从而不能成为政府长期稳定的收入来源。
3、补偿性。行政收费的目的仅在于保证政府获得的边际收益能够补偿边际成本，而不能成为弥补政府部门经费不足或获取额外收益的手段。虽然各国宪法都规定国家基于公共利益的需要可以依法限制或剥夺公民财产权，但是行政收费的目的不应违背公权力的职能，“行政收费权存在的合理性是以行政权对公民财产权的增进为前提和依据的”。[２４]
综上，总结行政收费制度的法律功能，体现为消除负外部效应、合理配置公共资源、保障社会公众利益、反自然垄断以及筹集财力、提供公共物品等。[２５]
三、小结：行政收费制度的合理性基础
纵观各国财政制度，世界上没有任何一个国家光有税收，而没有行政收费。当然，公共财政体制健全的国家也通常是“税收为主、收费为辅”的格局。
首先，某一类公共物品不能完全由市场提供，亦不能遵守“价高者获得”这一市场经济的价值规律，否则社会分配不公平，所以这一类物品不能定价，只能收费。由于在公共物品领域存在市场失灵的现象，价格机制并不能有效配置稀缺的社会资源，所以公共物品不能像私人产品一样定价销售只能由政府提供。
其次，这一类公共物品亦不能完全由政府提供，即不可以完全由全体纳税人承担成本，否则会使得效率低下，也会导致税负不公平。所以，这一类物品不能向社会公众免费提供，而是要收取一定的费用。若准公共物品完全由政府以税收方式免费提供，就等于将一部分人的受益成本由全体社会成员来承担，有悖于社会公平。此外，也容易导致过度消费，造成消费拥挤，降低分配效率，造成社会福利损失。
此外，对于具有垄断性质的私人物品，例如电力输送、通信网络、天然气配送、自来水供应、下水道服务和有线电视等，由于存在垄断、信息不对称等情况，由市场提供易导致消费和生产无效率，需要集体行动来供给。并且此类产品随着使用者数目的增多，每个使用者所分担的成本将下降，因此由一个供给者供给该产品将最为经济。由于这些私人物品同样具有排它性及竞争性的消费特征，因而公共部门在提供这些物品时也可以实行收费制度。[２６]
第二部分：行政收费项目的确定
一、行政收费的基本要素
（一）法定构成要素
所谓基本要素，应是构成行政收费的法定条件，提出这一概念，系借鉴税收基本要素而来。就税收而言，其法定要素包括：①纳税主体，即在税收法律关系中负有纳税义务的主体，其可以为自然人、法人或非法人组织；②课税客体，即行政主体可以对什么课税，什么应负担税收；③税基，即是应税客体的数量；④税率，即应纳税额与计税金额之间的比例，是计算税额的尺度。打个比方，如果对一颗苹果树征税，树上结了100个苹果，征收了10个苹果，那么苹果树就是纳税主体，苹果是课税客体，100个苹果就是税基，税率是10%。
与此类比，行政收费的基本要素应包括：
1、收费项目。即行政主体可以对哪些准公共物品或服务进行收费。
2、收费标准。即反映收费项目价值内容的货币表现，类似于税率，是行政收费构成的核心要素，也是财政学研究的“公共定价”问题，涉及定价水平和定价体系两方面。前者是指政府提供单位公共品的收费标准，后者则指把费用结构和需求结构考虑进来的各种定价组合。
3、收费主体。即哪些主体具有向特定相对人收取费用的职权。
4、收费对象。即收费主体可以向哪部分群体收取费用。
5、收费期限。即缴费主体因享用某项准公共产品或服务所需支付费用的期限。
6、收费分配。即相对人交纳的资金归谁所有，如何分配和使用。
（二）行政收费项目的分类
行政收费项目类型化是将某些具有共性的具体收费项目归为同一类别，这有助于规范行政机关依法行使收费权，保护行政相对人的合法权益。鉴于此，行政法学者根据不同的视角界定了不同的收费类型。
1、按收费原因划分
按收费原因划分为规费和使用费。前者是指行政机关为个人或企业提供某种特定服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费，例如外事规费、内务规费等。后者是指行政机关许可特定相对人使用某类公共设施或自然资源所收取的费用，例如对公共交通、教育设施等收取的费用。[２７]我国台湾地区的《规费法》正是遵循这一标准划定收费类型的。
2、按收费功能划分
按照收费功能划分为对拥挤性准公共物品的收费和对价格排他性准公共物品的收费。前者是指对提供那些虽为整个社会公众所共享、但在消费数量上具有一定程度的竞争性，且超过一定消费数量将导致使用效率降低的准公共产品或服务所收取的费用；后者是指对提供那些名义上可以向全社会提供，但效益可以定价排他的准公共产品或服务所收取的费用。
3、按收费来源划分
按照收费来源划分特许金、规费、使用费及工程受益费。其中特许金是指由于享有政府准予的权力而交付的费用，例如各种注册费；规费是指由于利用政府提供的劳务所交付的费用，例如证照费等；使用费是指由于利用国有资产或政府提供的公共设施所交付的费用，例如国有土地使用权出让金等；工程受益费是指在特定地区为满足兴建公共设施的资金需要而由该地区居民所支付的费用。[２８]
4、按收费目的划分
按照收费目的划分成本性收费与效率性收费。前者是指行政主体根据法律规定为特定相对人提供某种特定服务时，而对特定受益者收取的费用，包括手续费、证照费、养护费及司法费。后者是指行政主体为了提高自然资源、公共设施的使用效率，对特定自然资源、公共设施的使用者，按照一定标准所征收的费用，包括拥挤性公共设施使用费、资源费及损害赔偿费。[２９]
由于行政收费涉及面广，具体收费项目纷繁复杂，上述分类未必能较为全面地合理界定行政收费类型。本课题组认为根据行政收费目的的不同，可以将收费类型界定为拥挤性收费、修正性收费、界定性收费及补偿性收费四类。
1、准入性收费
所谓“准入性收费”也称拥挤性收费，是指为有效限制消费量，实现资源配置和社会福利的最大化，从而对那些具有稀缺性和有限性的准公共物品进行收费，最典型的如土地、矿藏、河流、湖泊、森林、教育、高速公路等。
拥挤性收费的理论支撑来自于“准公共物品分配效率最大化理论”。根据该理论，首先，行政收费有助于使用者理性消费，节约资源，实现公共配置效率的最大化。对拥挤性准公共物品实行以成本补偿为标准的行政收费，不仅有利于使公众意识到这些产品或服务都不是无偿的，并更加理性地根据自身需要选择享用项目，避免对公共物品或服务的过度需求，也有利于增加国家对这类资源或设施进行保护、修复和再生的资金来源，实现社会的可持续发展；其次，有利于实现社会福利的最大化。对公共资源的使用者进行行政收费，可以有效限制消费量，减少因拥挤造成的成本消耗，实现社会福利的最大化，设立拥挤性收费的成功案例是新加坡的道路定价收费制度。[３０]
2、修正性收费
所谓“修正性收费”是指政府部门或公共组织为治理负外部效应，所支出的成本由负外部效应产生主体支付费用的财政补偿方式，其理论支撑来自于“负外部效应”矫正理论。修正性收费适用于生产者和消费者的正当活动，将对外部环境造成不可完全避免的污染。比如：①排污费；②事故处理费；③特许行业管理费（如烟酒市场管理费）；④土地闲置费等。
3、界定性收费
所谓界定性收费是指政府部门或公共组织提供城市土地、矿产、森林、矿产、水流、草原、山岭、荒地、滩涂等自然资源给自然人、法人或其他组织使用而需收取的费用，这类公共资源在经济学上一般被称之为“池塘物品”。界定性收费首先有助于明确国有资源产权，使产权主体能自觉合理地使用资源，避免资源的浪费；其次可以使国家在保护和再生国有资源方面的投资得到充足的经费保障。此外，由于国有资源具有稀缺性和有限性特点，充足的经费也可以帮助国家寻求和研发可替代资源的产品，促进资源的再生。
4、补偿性收费
所谓补偿性收费是指行政相对人因享用行政主体为其提供的特定服务而依法向国家交纳的费用，其理论依据为“行政特别支出补偿”理论。这种收费目前在世界各国普遍存在，主要涉及以下三种类型：①手续登记费；②证照性收费；③单薄工本费。
二、行政收费项目的确立与定价
（一）行政收费项目的确立
在确立行政收费项目时，应综合考虑各方面条件，概括起来有三个方面：
1、是否具有行政收费立项的必要性
对照前文对行政收费项目的分类，需要确立该收费项目是否属于拥挤性收费、修正性收费、界定性收费及补偿性收费等范围。
2、是否具有行政收费立项的可能性
可能性包含两层意思：一是被立项目应具有受益排他的可能性。行政主体能够把受益者与为受益者有效区别开来，否则就构成社会公共利益，应通过税收形式由全体社会成员承担生产成本；二是受益排他成本不应过高。行政收费不得过大以至于成为明显的成本因素，否则将导致资源的浪费而非实现资源的优化配置。
3、是否具有行政收费立项的可行性
即在决定是否立项收费时还应考虑社会政治、文化、道德传统等诸多因素，例如如果对火车提供白开水这些传统的“便民”措施也实行收费的话，“既极易引起对方的反感，也有损于社会主义精神文明建设”。[３１]
根据上述条件，要确立行政收费项目普遍应遵循以下原则：
1、政府与市场分离的原则
这一原则要求区分私人物品和公共物品，前者一般可通过市场制度得到实现和满足，而公共需要则通过政治制度得到满足。在市场失灵的地方，为解决大卫·休谟所称的“公共悲剧”现象，世界各国普遍由政府承担提供公共物品的义务，并通过税收和收费来补偿政府由此而产生的支出。因此，确立行政收费项目，不能是一种与民争利的竞争行为。
2、成本与收益相适应原则
行政收费所要支付的成本包括征收成本与收费的效率损失，政府在收费时也需要支付一定成本，如果征收成本高于收益将导致行政收费无效率。
由于行政收费的目的在于平衡受益者与未受益者之间的公平价值，保证政府获得的边际收益能够补偿边际成本，社会成员交纳的每一笔费用都能体现其享用公共物品的偏好和意愿。所以相对于纯公共物品，对享用准公共物品之特定受益者进行收费的前提条件之一，是能够确定受益者的范围，并且确定受益者范围的排他成本合理，否则，应采用税收形式向全社会征收。
例如，海上灯塔的受益者只是经过该灯塔的特定船只，但由于排他成本很高，很难对经过的船只进行收费，其支出只能通过税收补偿；又如在偏僻落后地区修建公路，受益者是经过该公路的特定车辆，但由于太过偏僻，车流量极少，如果也在此地区道路上设卡收费，那我们可以合理预计其所收金额将不够抵补收费站的开销。因此，行政收费的排他性支出不得过大，以至于成为明显的成本因素，或者远远超出所申请职务行为的成本。[３２]具体来讲，就征收成本而言，对那些征收成本较高的准公共产品或服务的费用，主要用税收形式补偿，对那些征收成本较低的准公共物产或服务的费用，主要用收费形式补偿；就效率损失而言，对那些因收费将会导致社会效率较大损失的准公共产品或服务的费用，应采用稳定性较强的税收来补偿，反之，采用灵活性较强的收费予以补偿。
3、受益与负担对等原则
按照受益公平原则，人们应当按照从政府所提供公共物品的受益程度，来决定承担政府支出成本的数量，受益多者多负担，少者少负担，无受益者不负担，即考虑公民受益与负担是否具有对称性或对等性。
一般来说，政府提供纯公共物品所支付的费用应以税收的形式补偿，由全体社会成员共同支付成本。税收建立在全体社会成员都将受益于公共物品的假设前提下，对某些公民实际上并未受益的事实可以忽略不计，所以它严格遵守法定原则。不过在现实生活中，只有极少部分公共产品或服务属于严格意义上的纯公共物品，更多的是介乎私人产品与纯公共物品之间的准公共产品或服务。对这类物品不宜采用税收的方式补偿成本，否则有违受益公平原则。
4、供给与利用效率原则
对某些准公共物品或服务实行定价收费，不仅能保证政府获得的边际收益得以补偿边际成本，也有助于增加公共物品的供应和提高公共服务的质量。如果政府所提供公共产品，其成本均以税收形式补偿的话，则意味着所有的社会成员都可以随意使用这些公共物品或服务，并造成一种免费供应的错觉，人们难以正确评价其价值，消费需求高涨，导致公共福利效率低下。
（二）行政收费项目的定价原则
行政收费项目的定价也称公共定价，它不仅反映了国家的政策，也决定着能否实现公平与效率的价值目标。目前各国通行的定价方法有三种：平均成本定价法、二部定价法和高峰负荷定价法。作为一种宏观调控手段，收费标准在某种程度上也反映了国家对私人成本的社会调整和对社会成本的私人分摊，前者如国家将那些社会认为过低的私人成本（如消除负外部效应的修正性收费和消除拥挤效应的准入性收费）提上去，以实现资源优化配置；后者如将某些社会成本（如行政主体对某些特定受益者提供特定服务所收取的补偿性收费）进行私人分摊，以实现社会公平价值。具体而言，公共定价取决于以下方面的因素：
1、边际成本
各国在确定收费标准时一般以边际成本为原则，即仅以生产单位准公共物品的边际成本为确立收费标准的依据。采用边际成本定价一般很难弥补政府的财政支出，但行政收费的目的并不在于盈利或增加国家财政收入，而在于实现受益者与为受益者间的公平价值与公共资源的使用效率价值。具体说来，当前世界各国普遍实行边际成本定价的原因在于：①对于部分纯粹公共商品，收取一定费用有利于减少浪费；②对混合物品提供补贴，鼓励其按边际成本定价，以刺激消费，例如对公共交通设施提供补贴。③对较低收入者给予适当补偿。[３３]
2、受益程度
受益与负担的是否具有对等性是确定收费标准的关键因素之一。当前的实际情况是一方面许多收费项目的收费标准定的过高，严重偏离了公共物品或服务真实的社会平均成本，部分行政主体甚至利用行政收费作为营利手段，以增加地方财政收入；另一方面一些受益程度较高的项目却存在收费不足的现象，例如大部分城市对于自来水、煤气及有关基础设施收费较低。据报道，现行居民用电电价严重偏低，2008年全国居民用电平均价格为每千瓦时0.50元左右，既低于工业电价，也低于平均电价。[３４]此类低价在某种程度上促使居民对这些服务过度消费，影响了这些产品或服务投资资金的追加。
因此，行政机关应根据收费项目对受益群体的受益程度决定相应的行政收费水平。对于那些受益具有较强外溢性及需求弹性较大的公共物品或服务，应按照低于或接近边际成本的原则定价收费，而不宜收取太高费用，以免造成消费者福利损失；但对于那些受益外溢性不太明显及需求弹性不大的公共物品或服务，应在不超过真实社会平均成本前提下确定适当高于边际成本的价格，以促使使用者以节约成本的角度理性选择消费范围，保证政府获得的边际收益能够补偿边际成本，社会成员交纳的每一笔费用都能体现其享用公共物品的偏好和意愿。
3、社会需求弹性
人们对某些准公共产品或服务存在着在不同时段或时期具有不同需求的问题，即“高峰负荷现象”。典型的如电力需求，此外也包括煤气、自来水、电话等。对此，在确立行政收费标准时应考虑社会需求弹性的大小，对在消费的高峰期、人们消费需求相对缺乏弹性时定较高的价格，对在消费的低谷、人们消费需求弹性较大时定较低的价格，以更好地实现收费在政府实行宏观调控中的杠杆作用。
三、行政收费项目评价
（一）我国现有的行政收费项目
1、法律法规中现存的收费项目
自2002年5月我国财政部会同国家计委首次公布《全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》（以下简称《收费目录》）以来，财政部每年都会会同发改委公布上一年度的《收费目录》，并且明确规定：在《收费目录》公布以前存在的全国性及中央部门和单位的行政事业性收费项目，一律以财政部和发改委最新公布的通知及所附《收费目录》为准。“凡未列入本通知以及所附《收费目录》和《收费目录》所列文件依据中未规定的行政事业性收费项目，公民、法人和其他社会组织可拒绝支付。”“各省、自治区、直辖市财政、价格主管部门应参照《收费目录》格式，编制本行政区域内……的行政事业性收费项目目录，包括全国性和省、自治区、直辖市人民政府及其所属财政、价格主管部门批准的收费项目（其中，本行政区域内没有实施的全国性收费项目不得列入目录），在本行政区域内公布，并将本地区的收费目录报财政部、国家发展改革委备案。”
根据2009年7月公布的《收费目录》，截止2008年底我国存在的全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目共236项，涉及57个部门或单位。此外，各省、自治区、直辖市均参照中央《收费目录》而编制了本行政区域内的《收费目录》。以上海市为例，《2008年上海市行政事业性收费项目目录》共罗列了244项收费项目，涉及54个部门或单位。因此，从理论上讲，中央公布的《收费目录》连同各地方政府公布的《收费目录》共同构成我国行政收费的范围。
但实践中实际存在的收费项目却有成千上万项，我们可从相关报道“窥一斑而识全豹”：湖北省十堰市2002年以前，共取消执法收费项目832个，并在其后的一年间，又取消了33个部门的178个收费项目，涉及执法收费金额1388万元；[３５]据部分人大代表2005年调查发现，一些企业所承受的来自各个政府职能部门的收费项目，多达200多项。其中有节日摆花费、精神文明建设费、树木打药费、河道清淤费、卫生费、保洁费、道路清扫费、门前三包卫生罚款、环卫设施费、修垃圾站费、垃圾清运费等。[３６]
2、我国行政收费项目的分类
目前我国存在的行政收费项目根据不同标准可划分为不同类型，由于无论哪一种划分标准都不能穷尽所有收费项目，故笔者在此仅列举一些主要的划分标准：
其一，以收费对象为标准，可分为向获取各种证件、牌照、簿卡的相对人所收的行政管理类收费，向开采、利用自然和社会公共资源者收取资源补偿类收费，对污染或损害环境收取的环境补偿治理类收费，因行使或代行政府职能强制实施检验、检测、检定、认证、检疫等收取鉴定类收费，根据法律法规、国务院或省人民政府文件规定组织考试收取的费用，以及组织经国务院人事或劳动保障主管部门批准的专业技术资格、执业资格或职业资格考试收取的考试类收费，及根据法律法规或国务院规定开展强制性培训收取的培训类收费等。但在现行各级地方政府关于行政收费的条例或管理办法中，并未涵盖上述所有类型，例如《江苏省行政事业性收费管理暂行办法》第20条将收费项目确定为：行政管理类收费、资源补偿类收费、鉴定类收费、考试类收费和培训类收费；《甘肃省行政事业性收费项目审批管理暂行办法》第10条将收费项目确定为：资源补偿类收费、环境补偿治理类收费、对国民经济和社会发展具有较大影响的其他收费；《北京市行政性事业性收费管理条例》第6条规定：行政收费的项目有管理性收费、证照类收费及资源性收费。
其二，以收费目的为标准，可分为成本性收费和效率性收费，前者是指为满足财政需求、补偿行政主体提供准公共物品或服务所支出的成本而设立的收费项目，例如为自然人、法人或其他组织进行确认、认证、审查、评审等行为所收取手续费；为自然人、法人或其他组织办理证书、证明书、执照、护照、签证、牌照、合格证等证照所收取证照费；为维护或改善公共设施的使用向使用者收取养护费、维修费等收费项目。后者是指为提高共有资源或设施的使用效率、实现社会福利最大化，而将收费作为一种管理工具所设立的收费项目，如界定自然人、法人或其他组织使用城市土地、矿产、水流、森林、草原、山岭、荒地、滩涂等自然资源的产权时所收取资源费；消除自然人、法人或其他组织对环境或社会公共利益所造成的负外部效应所收取的修正性费用等。
其三，以收取主体为标准，可分为工商系统收费、人事管理系统收费等不同系统收费，相应地，如以交纳主体为标准，可分为涉企收费、涉农收费、涉外收费等。
（二）对现有收费项目的合理性评价
当前我国收费项目名目繁多，乱收费现象已为社会所诟病。特别是改革开放以来，中国财政体制运行过程中始终存在的两个问题，即“财政收入占gdp比重持续下降与政府机构的迅速膨胀和政府支出的高增长同时并存”与“企业实际负担重与宏观税负水平低同时并存”[３７]。
上述现象的主要原因在于税收的“缺位”与收费的“越位”。学界一般认为，当前我国众多收费项目存在的原因可归纳为以下几点：首先，改革开放初期历史上财政欠账太多，政府需寻求多渠道筹资方式；其次，中央实行的分权式改革连带出了事权财权化意识，激活了原先受压抑的局部利益，导致各部门和地方各级政府预算外资金快速膨胀；再次，“正税”的税源流失严重，导致预算内资金增长乏力，迫使各级政府通过非规范措施筹措资金；最后，政府系统各部门、各权力环节为追求自身利益、实现自身福利最大化也是其积极扩张行政收费范围的驱动力之一。[３８]
当然存在上述问题亦不能否定行政收费存在的合理性与必要性，乱收费现象并不是行政收费制度的必然产物。事实上，纵观中国改革开放三十年的发展历程，行政收费在优化产业结构、改善公共设施、提高国民素质及优化资源配置等方面充当不可或缺的角色。例如，“我国能源、运输和邮电投资在国有经济固定资产投资中的比重从1985年的33.5%提高到1998年49.2%，使得我国能源得以迅速发展，长期存在的“瓶颈”矛盾基本熨平”。[３９]
现行收费体制如果能规范、合理及科学运行，将不仅成为组织公共收入的重要渠道，也能充分发挥收费在社会经济运行中的积极杠杆作用，实现社会资源的优化配置。正是鉴于此，进入新世纪以来，我国不断加强治理“三乱”即乱收费、乱罚款和乱摊派问题的力度，大规模地取消了违法违纪的收费项目和一些不合理的收费项目。如2001年全国共取消向企业不合理收费33456项，涉及金额598亿元；2002年全国共取消向企业不合理收费项目近9000项，涉及金额355亿元；2003年全国共取消不合理收费项目8401个，其中涉企收费项目7769个，涉及金额55.6亿元，涉车项目632个，涉及金额17.8亿元，并在“非典”期间减免了部分行业行政事业性收费、基金，涉及金额109.2亿元；2004年全国共取消向企业不合理收费项目9499项，查处“三乱”案件共计11040件，处理相关人员4020人，撤并不符合规定的道路收费站点603个；2005年全国共取消涉企收费项目10443项，涉及金额达56.2亿元，查处“三乱”案件16001件。[４０]2008年财政部会同发改委公布了《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》，决定取消包括义务教育借读费在内的等100项行政事业性收费项目。
第三部分：行政收费的法治化
一、改革行政收费体制
（一）我国行政收费体制中存在的问题
1、设立行政收费项目的权力失范。行政收费事关公民基本权利，虽然未必如“税收法定”一样严格，但是也应当实行法律相对保留，即只有全国人大或者全国人大授权国务院、地方人大通过的法律法规才能设定行政收费项目，同时也只有法律规定的行政主体才具有行政收费权。我国明文规定，行政收费实行中央和省两级审批制。[４１]但在现实中，各级政府甚至职能部门均有权设立行政收费项目，越权立项的情况屡禁不止，从而陷入旧的项目被清理、新的项目不断推出的无休止循环。
2、执收行政收费的行为不规范。主要表现在执收执罚的部门多、环节多、项目多、程序乱、标准乱。虽然国家对行政收费的项目和标准有严格的规定，实行“收支两条线”管理，但是乱收、乱罚、乱支的现象依然存在。由于行政收费的所有权、使用权、管理权未真正归位，行政收费目前任由各个执收执罚单位分散征收，这种多头管理的格局，肢解了行政收费的管理职能，分散了征管力量，造成管理脱节，收入流失，分配失控，监督失灵。同时，也大大增加管理成本，容易诱发腐败现象。
3、行政收费的资金用途不规范。收费的使用缺少监督，支出极为混乱。由于征收的资金没有全部纳入预算管理，部分资金游离于预算外，成为滋生贪污腐败的温床。
4、行政收费范围失控。不断扩大的行政收费范围，几乎使政府的每项职能都可能存在收费项目，给社会造成一种负面印象：似乎政府管理社会的手段就是收费，管事越多，收费越多。政府企业化，职能商业化，权力货币化，使得政府暴露出逐利的一面，降低了政府行政效率，损害了社会公正，最终受损的还是政府的公信力和形象。同时，行政收费伴随着行政运行成本膨胀，在某些领域，行政收费的目的仅是为了“养人头”，于是在利益驱动下极易产生权力寻租现象，加剧不合理收费，增加了社会负担，引起民众的强烈抵触情绪，损害了政府同人民群众的关系。
（二）行政收费体制改革的目标与措施
1、推动税费改革，实行税费分流
在社会主义市场经济条件下，税收是财政收入的主体，而非税收入只能居次要和辅助的地位。税和费具有各自不同的性质和特点，有着各自的适用范围。在一定条件下，政府取得财政收入是采取税的形式还是采取费的形式，主要在于哪一种形式具有更高的经济效率和行政效率。[４２]
从当前的政府收入格局看，主要的问题是税收“缺位”和收费“越位”，本该采取税收形式取得收入的领域，过多地采用了行政收费的形式，甚至本不应该取得任何政府收入的领域，也收费泛滥，致使收费的项目、范围、标准、用途都失去了控制，失去了规范。所以当务之急是要实现税费归位，在此基础上，由于准公共产品特性而不宜改为税收的收费,应按其性质转为行政性或事业性收费形式,对号入座，纳入预算内管理。
2、建立行政收费法治体系
依法收费，依法治费，建立法制化、规范化的政府收入格局。必须加快收费立法，制定统一的行政收费法规。尽快对行政收费项目的审批、收费标准的制定及调整、收费管理权限的划分、收费收入的征管及票据管理等内容加以明确规定，强化执收单位与缴费者的法律意识，做到有法可依。行政收费的立法中，特别要明确以下几个要点：①要确立行政收费立法的原则取向；②要明确行政收费的设定权；③规范行政收费的主体；④完善行政收费程序；⑤建立行政收费管理制度，包括行政收费听证制度、目录管理制度、公告制度、举报制度、许可证制度、年审制度、票据制度、联合检查制度、财政专户储存制度等。[４３]
3、完善行政收费管理体制
第一要坚持“收支两条线”。长期以来，我国行政收费大都实行收费单位自收自管自支，收管用一体化，缺乏约束机制，成为乱收费的经济动因。为了有效控制和管理收费，一方面应加紧推进收费征收方式上的改革，实行收缴分离、票款分开，收费单位不与资金直接接触，从利益上切断收费单位与资金的直接联系。另一方面，收入上交财政部门在银行开立的帐户，支出由用款单位编制计划，经财务部门审核后按计划拨给，实行专款专用，实现收支两条线。[４４]
第二要坚持“以支定收”。遵循“市场经济—社会公共需要—政府职能—政府支出—政府收入”这一基本思路来处理政府收支关系，以社会公共需要为标准界定政府收入的总规模。[４５]按照这一思路处理财政收支关系，实现事权与财权相匹配，可以简单地概括为“以支定收”。
第三要纳入预算管理。将行政收费适时纳入政府的统一预算,保持预算的完整性。政府预算必须充分反映以政府为主体的资金收支活动的全貌，现行的预算外收入、制度外收入都必须纳入政府的预算管理中，同时政府应向人大和社会公布全部的收支情况。[４６]
4、建立行政收费监督机制
行政收费具有无偿性和强制性特征，使得它极易成为行政机关获取部门私利的一种方式，须加以严格的监督和控制。除社会监督、司法监督以外，最常规的方式应该是行政监督和立法监督，如审计机关、财政部门、物价部门等根据各自职责范围对行政收费的监督，各级人大机关对行政收费的预算监督。同时也要加快实现行政收费的透明化和公开管理，明确违法收费的法律后果，对各种违法设定和实施的行政收费应追究行政责任、法律责任。
二、域外立法经验与借鉴
（一）域外相关法律规范综述
课题组目前收集到的域外相关法律文件有德国《联邦行政收费法》、捷克《行政收费法》、加拿大《使用者付费法》、哈萨克斯坦《规费法》、我国台湾地区的《规费法》等。此外，我们还收集了全国26个省、市、自治区的“行政事业性收费管理办法”以及一些部门规章。通过对上述文件的比较分析，域外在行政收费领域的立法为我们提供了重要的经验借鉴。
1、无行政则无收费
在我国，政府收费是否应具有无偿性，一度存在着分歧。从域外立法来看，都对政府收费无偿论进行了否定。最明显的表现在两点:①收费标准的制定要综合考虑为特别行政行为的特定支出；②如果特别行政行为没有发生或者进行不完备，则要视情况予以退费。也就是说，收费是有对价的，收费对应着特定的行政作为，无行政作为则无收费。
2、行政收费法定原则
上述国家或地区对行政收费项目的设定都严格遵行法定原则。具体表现在:一是由法律直接规定收费项目。典型的如捷克《行政收费法》直接在统一收费法律规范中制定收费目录；二是收费项目设定权最终都是由立法机关行使。一般先有各级政府部门根据实际情况提出收费项目的申请或草案，经立法机关讨论通过，或最终形成法律规范，典型例子如加拿大《使用者付费法》。
3、定价程序公开透明
上述域外法律文件大都涉及到行政收费项目如何定价的问题，通行的规则是由收费业务主管部门制定，也就是说谁收费谁制定标准。[４７]而我国行政事业性收费标准均由物价部门制定，如果改为各业务主管部门来制定，公众更不满意。之所以存在这种巨大反差，原因就在于收费标准制定程序是否公开透明。前述德国、捷克、加拿大和我国台湾地区的收费法中，对收费标准制定的程序都进行了严格规定，以确保整个收费标准的制定过程始终处于阳光之下。以加拿大《使用者付费法》第4条为例，其中规定了成本公开制度和磋商、咨询程序，尤其值得我们学习借鉴。
4、公众参与和听证制度
典型如加拿大《使用者收费法》规定，管理当局在设立新的收费项目或修订收费标准之前，必须经过听证程序。政府未履行这些程序，或者未经协商和达成一致意见的，不能实施收费。
5、保障相对人权益
前述各部法律规范中，多有数量相当可观的条文来保障相对人的权益。主要表现在：一是收费免除制度。明确规定在特定的情况下，相对人可以申请费用免除；二是费用退还制度。当特定行政行为没有发生或进行得不完备，行政机关都要视情况退还费用；三是时效制度。经过一定时效后，不再收取费用；四是收费救济制度。坚持财政部门监管和司法救济并行，特别突出了司法救济的地位。
6、排除司法规费
在我国，司法规费是纳入行政事业性收费管理的。[４８]但在前述域外法律规范中，或明显或默示排除对司法规费的适用，如我国台湾地区《规费法》规定：考虑法院在办理民事诉讼、民事强制执行及非讼事件法时，其计费的原则、标准程序与一般规费不同，明确规定将法院征收的规费排除在外。
（二）我国行政收费立法现状
有关部门的一项初步统计显示,截至2007年7月,全国涉及行政收费各类法律规定总共约7600件，其中严格意义上的法律文件仅30多件,行政法规、规章有400件左右，余下的7100多件则都是被俗称为“红头文件”的部门和地方规范性文件。[４９]
就我国目前的行政收费立法现状来看,存在较突出的问题是相关法律文件的效力等级比较低。现行规范行政收费行为的法律文件主要由部门规章或地方性法规，以及地方行政规章构成，更具体的收费规则则由省级政府相关职能部门（财政与物价管理部门）通过下发规范性文件的方式加以确定，如收费项目、收费标准等。法律上的空白以及权力行使不规范，造成了各地区、各行业的政府部门往往从各自的利益出发，争相为自己设定收费权及收费项目，其中有很多不合理收费项目，法规规章之间相互抵触，使我国的行政收费尚处于混乱状态。
（三）中外立法比较
通过对上述法律规范或文件的比较分析，我们会发现，国内在行政收费管理制度及立法方面存在一些共同的不足之处，或者是由于理论研究的不足而在法律文件中出现一些不一致，甚至互相矛盾的地方。
1、关于行政收费的有偿性
行政收费立法中应贯彻收费有偿性原则，同时也要坚持非盈利性原则。这就意味着，一是无行政服务则无收费，二是收费要和行政服务成本相当，甚至应略低于行政成本。课题组认为，《贵州省行政事业性收费管理条例》第9条把社会公益、福利性收费归入行政事业性收费就因其缺少对价的基因而值得商榷。类似的规定还有《河南省行政事业性收费管理暂行规定》第15条。社会公益、福利性收费按其实际需要和公民的经济承受能力核定，这与行政收费的初衷实在相去甚远。
2、关于行政收费项目的设定权
在行政收费项目的设定上，我国没有一部统一的规范性法律文件以列举的方式直接规定收费项目，而是由地方行政机关依据法律法规审核确定，再由省财政主管部门会同物价主管部门审核、批准，个别重要的收费项目则报送省人民政府批准。[５０]各地在设立收费项目时，由于所依据的法律法规位阶参差不齐，导致行政收费法定原则或空转或虚无。课题组认为，行政收费项目的设立，应有法律依据或者法律授权，然后通过行政法规、地方性法规的形式设立具体行政收费项目，任何一级政府组成部门无权设定收费项目，如此才能体现行政收费法定原则。目前一些地方性法规将收费项目设定权下放一级、法律依据扩大到地方性法规甚至政府规范性文件都是不妥当的。[５１]
3、关于行政收费标准的制定程序
与域外法律“谁收费谁制定标准”之规定截然不同，我国行政收费标准的制定与调整都是由省级人民政府物价管理部门主导，通常会同财政部门审批，报省一级政府备案。乍看整个过程似乎体现了分权制衡的机制，但是整个过程由行政部门一手操办，鲜有公众参与和表达的声音。
行政收费标准的确定应该是由成本衡量、磋商、听证等程序构成的公开透明的决策过程，其中听证制度已成为各国行政程序法的重要内容。目前地方性法规对行政收费明确规定了听证程序的，有《内蒙古自治区行政事业性收费管理规定》（第10条）、《陕西省行政事业性收费管理条例》（第12条）等，较之域外法律对听证程序详尽的规定，国内相关法律即便规定了听证制度，也由于缺乏细则其可操作性还要大打折扣。如果公民的参与权、表达权、知情权能够在行政收费项目和标准的确定过程中得到充分保障，那么权力监督和制衡就能得以实现。
4、关于相对人的权益救济途径
国内立法对相对人权益的救济，主要是行政复议、行政诉讼，以及公民行使检举控告权。以《广东省行政事业性收费管理条例》为例，规定行政相对人申请复议或提起诉讼前必须先缴费，这一点于法无据，也对相对人的权益保障明显不利；[５２]另外，申请复议期限的规定与上位法——《行政复议法》相抵触。[５３]对检举控告权作出规定的有《安徽省政府非税收入管理暂行办法》第28条、《广西壮族自治区行政事业性收费管理条例》第20条、《吉林省规范政府非税收入管理办法》第26条等。值得一提的是吉林省还规定要求为举报人保密，这一点值得肯定。《北京市行政性事业性收费管理条例》还富有创举性地规定了收费监督卡制度，主动为相对人提供权利保护，改变了以往对权利保护不告不理的不作为状态，不失为依法行政理念上的一大进步。
5、关于司法规费的适用
在域外，司法规费都不约而同被排除在行政收费范围之外。但在我国明确将司法机关列入行政收费主体的就有《福建省行政事业性收费管理条例》、《广西壮族自治区行政事业性收费管理条例》、《贵州省行政事业性收费管理条例》、《山西省行政性事业性收费管理条例》、《新疆维吾尔自治区行政事业性收费管理条例》、《云南省行政事业性收费管理条例》。其他未明确规定的大多实践上也将司法规费纳入行政收费管理。
第四部分：《行政收费法》立法研究
一、应制定一部统一的《行政收费法》
（一）立法的意义
在国家法律层面制定一部统一的《行政收费法》，既是保护公民、法人财产权，落实宪法“依法治国”理念，又是健全行政法律体系，推进依法行政的重要举措，另外也有助于从源头上防止权力腐败。可以说制定一部统一的《行政收费法》迫在眉睫。
（二）学术界对制定《行政收费法》的主要观点
目前学术界对制定《行政收费法》的具体建议，主要集中在以下几点：
1、减少收费，将建设服务型政府作为《行政收费法》的基本原则。行政收费留给公众的印象往往比较负面，而且不规范的收费行为也掩盖了行政收费制度的内部合理性，扭曲了政府的服务职能。因此，政府在公共行政活动中应当尽量少收费、多服务。上海市在这方面走在了全国前列，2008年7月1日起，上海市政府向“合法不合理”收费“开刀”，取消和停止了首批148项行政事业性收费，占目前总收费项目的四分之一，市、区两级政府因此每年减少收费20亿元，并且提出目标是要把上海市建设成为全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少（“二高一少”）行政区之一。
2、遵循收费法定原则，明确行政收费的法定要素。目前我国关于税收的法定要素已经有了成熟的理论和定论，但关于行政收费的法定要素却没有深入的探讨和统一的标准。甘肃省率先对行政收费项目审批中，详尽规定了具体审核要素，这一经验值得总结和推广。[５４]
3、提升行政收费设定权的权威性。目前相关法律规定中央和省级人民政府才可以设定行政收费项目，制定收费标准，未来行政收费法应当将行政收费设定权实行法律的相对保留，可以授权给国务院以及省一级地方人大及其常委会，并辅之以备案制度和信息公开透明，防止“费出多门”；通过回收行政收费项目设定权，从源头上治理乱收费。
4、收费主体法定化。明确哪些机关可以收费，凡未获得法律法规明确授权的机关不可以收费，并坚决制止以“经济实体”、“行业协会”等非法律授权主体的名义变相收费，从而有效杜绝多头收费。
5、加大监督和问责力度。完善对行政相对人权利的法律救济途径，加大对非法收费、不合理收费的监督和问责力度，维护公民合法权益，也是制定《行政收费法》的要旨。
此外，行政收费立法，应贯彻公平效率原则、成本补偿原则、受益原则以及法治原则。前文已有阐述。
二、行政收费的管理体制
概而言之，对行政收费的管理，应该符合公共财政理念。课题组在总结各地立法中的创新和先进经验之后归纳如下：
（一）行政收费纳入预算内管理
政府全部收入纳入财政管理，进入政府预算，是健全公共财政体制的基本内容。我国的政府财政管理体系，不但存在着预算内、预算外收入，还有所谓的制度外收入，目前行政收费，也按资金性质分别纳入财政预算或预算外管理。
如《北京市行政性事业性收费管理条例》第15条规定：除国家另有规定外，行政性收费，作为财政收入纳入预算管理；事业性收费，执行预算外资金管理办法。类似的规定还有《福建省行政事业性收费管理条例》第15条，《广东省行政事业性收费管理条例》第15条，《贵州省行政事业性收费管理条例》20条，《河南省行政事业性收费管理暂行规定》第19条等。《安徽省政府非税收入管理暂行办法》第4条规定将政府非税收入纳入综合财政预算，但是第16条规定了财政专户，又为预算外资金开了一个口子。
因此，必须逐步创造条件，将全部政府收入纳入统一的政府预算。税费改革必须与公共财政体制改革相配合，从而建立起收费上缴财政、全部支出纳入预算、国库统一收支的管理体制。
（二）收支两条线
收支两条线是针对预算外资金管理的一项改革，是我国在预算外资金大量存在的情形下诞生的权宜之计。其核心内容是将预算外收支纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化和监督水平。
（三）行政收费许可证制度
目前国内立法大多规定了收费许可证制度，各收费单位在进行行政、事业性收费时，必须持有省物价主管部门统一制发的行政事业性收费许可证，公开收费项目和标准，并实行亮证收费。[５５]《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》（中发[1997〕14号）肯定了收费许可证制度，并明确规定：“向企业收取行政事业性费用，必须凭物价部门颁发的收费许可证和财政部或省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一制发的行政事业性收费票据。”此外，国家计委、国家经贸委、财政部、监察部、审计署、国务院纠风办《收费许可证管理办法》（计价格［1998］2084号）对收费许可证的发放权限、申领程序、年度审验等做了具体规定。
（四）统一行政收费票据制度
为了适应新形势下的票据管理需求，更好地实行“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的行政收费收入征管模式，真正达到“以票管收、源头控收”的目标，必须严格实行统一行政收费票据制度。如《北京市行政性事业性收费管理条例》第14条规定，收费单位必须持《收费许可证》到指定的财政部门购领北京市行政性、事业性收费收据（以下简称收费收据）。无收费收据的，不得收费。
（五）行政收费年审监督制度
实行行政事业性收费年审制度，能及时发现并纠正一些乱收费行为，对提高收费单位依法收费意识，规范行政事业性收费行为，创造良好的投资环境起到了积极地促进作用。
（六）收费公示制度
信息公开是公民参与以及社会监督的前提。建立收费公示制度，意味着收费依据、收费主体、收费项目、收费范围、收费标准、收费对象等信息，都应该向社会公开，并接受社会监督。[５６]各地的经验是采取设立公示栏、公示牌、价目表（册）或电子显示屏、电子触摸屏等方式，公开相关信息。此外也可以通过报纸、电视、广播等形式进行公开。
三、行政收费法治制度
对行政收费权的法律规范，应该体现法治政府的精神。因此，尤其需要对收费创设权予以法律规范。
（一）收费设定权法定
行政收费的设定权是行政收费法治最核心的问题。我国法律规定，法律以下的行政法规、行政规章、地方性法规和规范性文件均不能单独设定行政征收行为。[５７]但是在实践中，除征税有专门的实体法和程序法规定外，大部分行政收费都是根据法律的原则性规定，由行政法规、部门规章、地方性法规，甚至规范性文件作出具体的规定，行政机关的收费行为主要是根据广义的“法律”来实施。
课题组比较认同的观点是把设定权分为“创设权”和“规定权”。[５８]行政收费在本质上是对相对人财产的剥夺，作为对非国有财产的征收，设定行政收费属于《立法法》规定的法律保留的事项，因此，行政收费的创设权应该由全国人民代表大会及其常务委员会行使。国务院只有在法律没有设定某项行政收费，而实际又需要的情况下，依据全国人大及其常委会的授权才可以创设行政收费。关于行政收费规定权的行使，根据《立法法》的规定，行政法规、国务院部门规章、地方政府规章可以根据上位法的规定为执行上位法而对具体事项作出规定。因此，行政收费的设定权权限划分应该是：[５９]
（1）行政收费的创设权属于全国人大及其常委会。全国人大及其常委会通过制定法律行使行政收费创设权；
（2）国务院通过制定行政法规行使有限的行政收费创设权。其行使的条件：一是对某项行政收费尚未制定法律，而实际又需要设定此项行政收费；二是全国人大及其常委会作出决定，授权国务院制定行政法规；
（3）国务院通过制定行政法规行使行政收费规定权；
（4）国务院各部门通过制定部门规章行使行政收费规定权；
（5）地方权力机关（具体为省、自治区、直辖市、国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会）通过制定地方性法规行使行政收费规定权；
（6）地方政府（具体为省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府）通过制定地方政府规章行使行政收费规定权。
另外，法治的精髓在于将权力作适当的分离，从而使权力相互制衡，否则权力过分集中，必然导致权力的滥用。行政收费法的制定应借鉴《行政处罚法》的成功经验，将行政收费权的主体分为行政收费设定权和行政收费实施权，并在行使两种权力的主体上作适当的分离，只有这样才能从根本上解决问题。[６０]
（二）完善行政收费程序
建立统一的行政收费程序是对行政收费行为的必要控制，实体正义必须且只能通过程序正义实现。
从收费项目设定角度讲，正当程序原则要求政府对需要收费的事项事先予以公布，广泛征求和听取行政相对人、特别是利害关系人的意见。方案形成后要以足以为公众知晓的方式公开，接受公众的评议和评价。作出决定后还要依法予以公告，让社会成员广为知晓。
从行政收费行为实施的层面讲，正当程序原则要求行政主体实施行政收费时，必须遵守法律规定的基本步骤、方式和时限等程序规定，这些规定通常应包括亮明身份、出示收费执法证件、说明理由、告知收费依据、填写收费登记、提供统一收费收据、统一入账专户储存以及告知不服收费的救济途径等等。
（三）确立行政收费听证制度
听证程序普遍应用于立法和公共决策过程中，是维护公民权益，约束公权力的重要手段。行政听证作为一项制度通过法律形式确定下来，这是1996年10月1日起生效的《中华人民共和国行政处罚法》的一大贡献，此外与收费有关的《中华人民共和国价格法》也对听证制度作了详细规定。[６１]《中华人民共和国价格法》第23条规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”此后，2000年《立法法》和2004年《行政许可法》都对听证制度作了规定。我们完全可以借鉴上述立法的成功经验,确立行政收费中的听证制度。
四、建立相对人权利保障机制
有权利必有救济，行政主体在设定行政收费时，必须建立充分的相对人权益保障与救济机制。具体来讲，应向相对人提供以下几种救济途径：
（一）行政复议制度
（二）行政赔偿制度
（三）行政诉讼机制
基于诉讼本身所具有的程序规范、严谨、独立及客观公正的特点，笔者认为行政诉讼应成为收费相对人权利的最重要的救济途径。
法院在审查行政主体收费行为是否合法时，应从实体和程序两个方面着手。具体来讲，在实体上应审查收费项目是否有法律依据、收费主体是否在既定权限内实施收费、收费标准是否恰当、是否系重复收费等；在程序上应着重审查行政主体的收费行为是否违反法定程序、是否告知相对人理由及救济途径等方面。
（四）行政问责制度
对行政主体违规的收费行为，要追究法律责任。国内相关立法虽然有“法律责任”的相关规定，但是主要是针对行政相对人而言，比如《北京市行政性事业性收费管理条例》第25条、《广东省行政事业性收费管理条例》第23条、《广西壮族自治区行政事业性收费管理条例》第26条。对行政主体的违法行为欠缺问责机制，甚至以罚代责，其结果必然是治标不治本。[６２]相比之下，台湾地区《规费法》第21条就对行政问责做出了明确严格的规定。
结 语
行政收费是政府财政收入的重要组成部分，完善行政收费制度是各级人民政府进一步提高行政效率，履行公共服务职能，建设服务型政府的法律保障。加强行政收费制度的法理研究，建立科学的行政收费制度，具有十分重大的现实意义。首先，有利于规范政府的行政行为，防止权力的滥用；其次，有利于保护公民的财产权，制止政府乱收费；最后，也有利于推进我国公共财政制度建设，深化财税体制改革，优化财政收入结构，防止财政收入结构中“费大于税”的种种弊端。
行政收费作为一项重要的行政权力，由人治走向法治也应当是建设法治政府的重要内容。2008年，上海市人民政府果断取消148项行政收费项目，提出建设“两高一低”的政府，正是朝着建立服务型政府、法治政府迈出了一大步。
理论研究应该走在改革的前面。正是抱着这样一种探索的态度和精神，本课题在研究过程中，参考了公共经济学的相关研究方法和理论，以其还原行政收费制度本来的面目和最初的功能。
编后语：课题研究在积极吸收法律界、经济学界对于本领域的已有研究成果的基础上，通过法理分析与规范分析等方法，通过剖析行政收费的法律属性、法律原则、法律类型等问题，深入探究行政收费的法理基础、法定要素和管理制度，最后提出了行政收费法治的具体构想。此外，课题研究通过对国外相关立法的文献分析、比较研究，总结其经验与启示，进一步探究政府行政收费行为产生诸多乱象的根源。研究中的具体建议有助于促进我国行政收费行为的法治化，推动依法行政进程，推动“高效、低成本”服务型政府的构建。
（本期责任编辑：陈素萍 核稿：王天品）
[１]参阅《根据谁受益谁负担理论，高速公路需要进行收费以避免拥挤状态——首都机场高速收费问题思考》一文。载于京信网http://www.beinet.net.cn/sydh/jxgc/200807/t262389.htm，访问时间2009年11月20日。
[２] 1991年5月6日国家物价局、财政部发布的《关于审定行政事业性收费的若干问题的通知》规定：“行政事业性收费项目，审批权限集中在中央和省（不含计划单列市）两级”。不过1991年11月22日广东省人大常委会通过的《广东省行政事业性收费管理条例》第六条第4项却赋予了深圳市以行政收费设定权。地方性法规与部门规章之间产生了冲突。
[３] 蒋洪主编：《公共经济学》，上海财经大学出版社2006年版，第384页。
[４] 蒋洪主编：《公共经济学》，上海财经大学出版社2006年版，第384页。
[５] 参阅（美）e·g·菲吕博腾、r·s·配杰威齐：《产权与经济理论：近期文献的一个综述》，载于《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年版，第204页。
[６] 李双成、孙文基、宋义武编著：《费改税——跨世纪的改革》，中国审计出版社2003年版，第4页。
[７] 参阅高培勇：《中国税费改革问题研究》，经济科学出社2004年版。
[８] 冷淑莲、姜瑞红、冷崇总：《价格、收费与税收制度的基础》，载于《价格月刊》，2005年第3期。
[９] 参阅伍世安：《收费：价格与税收的交集》，载于《当代财经》，1997年第5期；马海涛、叶康涛：《论我国公共收费制度的重构》，载于《财经问题研究》，1999年第8期。
[１０] 周文献：《行政收费的理论基础刍议》，载于《宁波经济》，2003年第6期。
[１１] 郑淑芳：《准公共物品的内涵及其分类》，载于《河南财政税务高等专科学校学报》2003年10月第17卷第5期。
[１２] 蔺妍：《论我国市场调节、政府干预和经济法之间的内在联系》，载于《辽宁法治研究》2008年第4期。
[１３] 参阅《北京市行政性事业性收费管理条例》第二条、第十条、第十二条之规定。
[１４] 参阅王勇：《行政收费概念的重新确定—行政法学角度的思考》，载于《价格月刊》2007年第4期。
[１５] 参阅世界银行：《1997年世界发展报告：变革中的政府》，蔡秋生译，中国财政经济出版社1997 年版。
[１６] 王传纶、高培勇：《当代西方财政经济理论》上，商务印书馆1995年版，第47页。
[１７] 李铠铓、肖子策：《论费税关系及行政收费法治化》，载于《浙江社会科学》2002年第3 期。
[１８] 应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第325页。
[１９] 参阅江利红：《成本效率论：基于公平与效率价值的行政收费基础理论》，载于《人文社会科学学报》第27 卷第5 期2007年9月。
[２０] 李铠铓、肖子策：《论费税关系及行政收费法治化》，载于《浙江社会科学》2002年第3 期。
[２１] 冷淑莲、冷崇总：《试论行政收费的功能》，载于《财经政法资讯》2005年第3期。
[２２] 郑文范主编：《公共经济学》，东北大学出版社2002年版，第140页。
[２３] 高培勇主编：《中国税费改革问题研究》，经济科学出版社2004年版，第19页。
[２４] 王利红：《行政收费范围研究》，中国政法大学硕士论文，2005年。
[２５] 参阅冷淑莲、冷崇总：《试论行政收费的功能》，载于《财经政法资讯》2005年第3期。
[２６] 马海涛、叶康涛：《论我国公共收费制度的重构》，载于《财经问题研究》1999年第8期。
[２７] 郑文范主编：《公共经济学》，东北大学出版社2002年版，第139页。
[２８] 马国强：《论税收与政府收费的合理定位》，载《财政研究》1999年第5期。
[２９] 江利红：《行政收费范围研究》，中国政法大学硕士学位论文，2005年6月。
[３０] 张向阳、谭建兴：“新加坡的道路拥挤收费及对我们的启示”，载于《江苏交通》1998年第1期。
[３１] 伍世安等著：《中国收费研究》，中国财政经济出版社1997年版，第77页。
[３２]（德）汉斯·j·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第一卷），高家伟译，商务印书
馆2002年版，第494页。
[３３] 任文杰：《政府收费问题研究》，东北财经大学硕士学位论文，2005年。
[３４] 朱剑红：《发改委：此次电价上涨既是为节能也为保民生》，载《人民日报》2009年11月20日。
[３５] 李启东：“十堰取消1010个行政收费项目”，载《湖北日报》2003年12月31日版。
[３６] 程春荣：“立法规范行政收费意义重大”，来自《新华网》2006年2月1日，载于http://news.xinhuanet.com/comments/2006-02/01/content_4122206.htm，访问时间2009年12月7日。
[３７] 参见高培勇：《中国税费改革问题研究》，经济科学出版社2004年版，第75—76页。
[３８] 参见贾康、白景明：《中国政府收入来源及完善对策研究》，载于《经济研究》1998年第6期。
[３９] 何盛明、傅志华等：“中国水利发展的资金问题及政策建议”，转引自赵全厚著：《论公共收费》，经济科学出版社2007年版，第137页。
[４０] 参见赵全厚著：《论公共收费》，经济科学出版社2007年版，第168页。
[４１] 见《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》第4条。
[４２] 参阅高培勇：《中国税费改革问题研究》，经济科学出版社，2004年。
[４３] 参阅江西省价格理论研究所课题组：《行政收费规范化管理问题研究》，载于《价格月刊》2005年第7期。
[４４] 伍劲松：《行政收费的法律规制》，载于《价格月刊》2002年第1期。
[４５] 参阅高培勇著：《中国税费改革问题研究》，经济科学出版社2004年。
[４６] 徐永翥：《完善我国政府非税收入预算管理的思考》，载于《中央财经大学学报》，2007年第8期。
[４７] 见加拿大《使用者付费法》第3条规定：本法适用于所有由管理当局确定的使用者费，本法不适用于由一个管理当局确定，由另一个管理当局收取的费用。又如台湾地区的《规费法》第4条规定：本法所称业务主管机关，指主管第七条及第八条各款应征收规费业务，并依法律规定订定规费收费基准之机关学校；法律未规定订定收费基准者，以征收机关为业务主管机关。本法所称征收机关，指办理规费征收业务之机关学校。
[４８] 详见《国家物价局财政部关于发布司法系统行政事业性收费项目和标准的通知》〔（1991）价费字549号〕。
[４９] 参阅《行政收费法：缘何千呼万唤不出来？》，载于《人民日报》，2007-11-14。
[５０] 参阅《北京市行政性事业性收费管理条例》第8条。
[５１] 设定权下放一级政府的，如《广东省行政事业性收费管理条例》第6条，其规定违背了上位法《行政事业性收费标准管理暂行办法》第四条的规定。法律依据混乱的，如《贵州省行政事业性收费管理条例》第12条，《新疆维吾尔自治区行政事业性收费管理条例》第6条。《河南省行政事业性收费管理暂行规定》第5条，《宁夏回族自治区行政事业性收费管理规定》第5条，《陕西省行政事业性收费管理条例》第5条。
[５２] 参阅《广东省行政事业性收费管理条例》第23条。
[５３] 参阅《行政复议法》第9条。
[５４] 详见《甘肃省行政事业性收费项目审批管理暂行办法》第15条。
[５５] 参阅《福建省行政事业性收费管理条例》第13条。
[５６] 参阅《甘肃省行政事业性收费项目审批管理暂行办法》第24条。
[５７] 根据我国《立法法》第8条第(六)项之规定，“对非国有财产的征收只能制定法律。”《立法法》第9条规定：“规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事除外。”法条中所称的“法律”是指全国人大及其常委会制定的法律。
[５８] 参阅刘莘：《论行政收费的设定和监督》，载于《政法论坛》2000年第3期。文章指出：应区分“创设”和“规定”。“创设”是上位法没有行政收费的规定，规范性文件设置收费，就创设了新的权利义务关系。以前或上位法已有行政收费的规定，规范性文件只是在其规定的范围内细化有关规定，因而没有设置新的权利义务关系，这是“规定”而非“创设”。
[５９] 参阅党凌云：《试论行政收费的设定》，载于《法制与社会》2007年第2期。
[６０] 参阅刘莘著：《行政法热点问题》，北京中国方正出版社2001年版。
[６１] 该法第22条规定：“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”
[６２] 参阅《北京市行政性事业性收费管理条例》第21、22条。